Políticas de la solidaridad Acciones municipales y participación social.

Políticas de la solidaridad Acciones municipales y participación social.

1. Breve conceptualización de la pobreza

El hombre es por naturaleza un ser social, que sólo puede alcanzar su desarrollo pleno dentro de la sociedad. Es parcialmente producto de la realidad socio-cultural en que nace, en la cual inicia un proceso interactivo de mutua influencia, que implica la incorporación paulatina de reglas culturales tácitas, las que podrán ser transformadas o no.

Hoy existe un relativo consenso en que el fenómeno de la pobreza está conformado por varias dimensiones: política, económica, cultural, biológica, sanitaria, educacional, laboral y psicosocial. Pero aún entre los autores que han trabajado el tema hay una diversidad de enfoques al considerar la multidimensionalidad y el peso de las distintas variables.

Hay quienes sostienen que la pobreza es un fenómeno esencialmente económico con repercusiones sociales, culturales y biológicas. Naturalmente estos autores tratarán de incidir en su modificación, alterando el factor económico ya sea por medio del ingreso o la inserción laboral.

Otros consideran que es un fenómeno multidimensional que incluye también lo económico. Jean Labbens (1982) establecía que "para ser pobres es necesario carecer a la vez de fortuna y de ocupación remunerada (clase), de fuerza social (poder), de audiencia y de respetabilidad (estatus).

Hay quienes afirman que es una situación relacional que surge y que varía según la conformación estructural que se ha dado la sociedad en sus esferas de producción, distribución y consumo, cuyo carácter histórico está supeditado y deriva de ambas esferas.

Los cambios podrán surgir en relación al nivel de desarrollo personal, conocimiento, conciencia y posibilidades concretas de realización; o en un órden más colectivo a través de la sustitución gradual de lo tradicional e incorporando lo creativo y novedoso.

Resulta más útil distinguir dos nociones. Una asociada casi exclusivamente a la pobreza económica. La otra sería un fenómeno global psico-socio-cultural, que abarca también la dimensión económica pero donde ésta no es determinante. En esta última, si se desea alterar tal situación, se debe incidir en la totalidad de los mismos. Esto no debe hacer olvidar que la modificación de lo económico sigue siendo esencial, pues si todos se encuentran presentes, interactuando, no puede pensarse que se pueden alterar el resto de los factores y eliminar la pobreza". (Grupo Interdisciplinario de Estudios Psicosociales).

2. Conceptualización de las Necesidades Humanas

Para la concepción clásica "necesidad" en los seres humanos, es una tendencia natural hacia el logro de los medios que le son necesarios para su mantenimiento y desarrollo.

La necesidad se manifiesta en la falta de los medios para satisfacer las aspiraciones del hombre. Estas aspiraciones pueden ser particulares y sociales: las primeras se refieren a las carencias que no comprometen más que a los individuos como tales; las segundas son las que comprometen en mayor o menor grado a la sociedad y sólo de ésta pueden recibir la solución adecuada.

El concepto de necesidad es histórico y depende por lo tanto, de la fluidez espacio temporal que va configurando nuevos horizontes de expectativas en los individuos y en los grupos.

Cada necesidad satisfecha no termina en sí misma, sino que se hace plataforma para el descubrimiento o creación de otras nuevas. Consecuentemente, la sociedad que tiene mayores niveles de necesidades cubiertas es la que vislumbra o percibe horizontes de necesidades más amplias.

Max Neef por su parte sostiene que esta concepción tradicional en que las necesidades humanas tienden a ser infinitas, que están constantemente cambiando, que varían de una cultura a otra y que son diferentes en cada período histórico, es producto de un error conceptual. Para este autor en tales supuestos no se explicita la diferencia fundamental entre lo que son propiamente necesidades y lo que son satisfactores de esas necesidades y es indispensable hacer una distinción.

La persona es un ser de necesidades múltiples e interdependientes por ello, las necesidades humanas deben entenderse como un sistema en que las mismas se interrelacionan e interactúan. Las necesidades humanas fundamentales son las mismas en todas las culturas y en todos los períodos históricos, lo que cambia a través del tiempo y de las culturas es la manera o los medios utilizados para la satisfacción de dichas necesidades. Lo que est culturalmente determinado no son las necesidades humanas fundamentales sino los satisfactores de éstas.

Los satisfactores no son los bienes ecónomicos disponibles sino que están referidos a todo aquello que por representar formas de ser, tener, hacer y estar, contribuye a la realización de las necesidades huamanas en una tensión permanente entre consolidación y cambio.

La alimentación es un satisfactor, como también puede serlo una estructura familiar o un orden político.

El que un satisfactor pueda tener efectos distintos en diversos contextos depende no sólo del propio contexto, sino también en buena parte, de los bienes que el medio genera, de cómo lo genera y de como organiza el consumo de los mismos. Ya no se trata de relacionar necesidades solamente con bienes y servicios que presuntamente las satisfacen, sino de relacionarlas con prácticas sociales, formas de organización, modelos políticos y valores que repercuten sobre las formas en que se expresan las necesidades.

Estas formas varían a lo largo de la hitoria de acuerdo a culturas, referentes sociales, estrategias de vida, condiciones económicas, relaciones con el medio ambiente. Estas formas de expresión tocan tanto lo subjetivo como lo objetivo, pero están permeadas por la situación histórica del vivir de las personas. De ahí que los satisfactores son lo histórico de las necesidades y los bienes económicos su materialización.

Una política orientada hacia la satisfacción de las necesidades humanas entendidas en el sentido amplio que aquí le hemos dado, transciende la racionalidad económica convenional porque comprende al ser humano en su totalidad.

Las necesidades revelan de la manera más apremiante el ser de las personas, ya que aquel se hace palpable a través de éstas en su doble condición: como carencia y como potencialidad.

Concebir las necesidades tan sólo como carencia implica restringir su espectro a lo puramente fisiológico, que es precisamente el ámbito en que una necesidad asume con mayor fuerza y claridad la "falta de algo". Sin embargo en la medida en que las necesidades comprometen, motivan y movilizan a las personas son también potencialidad, y aún más, pueden llegar a ser recursos. Por ejemplo la necesidad de participar es potencial de participación.

Así entendidas las necesidades -como carencia y potencia- resulta impropio hablar de necesidades que se "satisfacen" o que se "colman". De allí que quizás sea m s apropiado de vivir y realizar las necesidades y de vivirlas y realizarlas de manera contínua y renovada.

Esto supone entender la heterogeneidad de la pobreza, las diversas formas en las que se combinan circunstancias piscosociales con distintos fenómenos macrosociales. Supone reconocer en cada grupo el mayor o menor grado de vulnerabilidad biológica psicológica y/o social y entender su mayor o menor capacidad para resistir y enfrentar las carencias y adversidades y, en consecuencias, la mayor o menor capacidad de cada grupo para convertirse en agente activo de un proceso transformador y reversible.

Las distintas concepciones de las políticas sociales reprimen, toleran o estimulan las posiblidades disponibles de los destinatarios.

Finalmente, podríamos intentar una reconceptualización de la idea de necesidad, dejando de lado una apreciación donde aparece la carencia o la falta, para pensarla como constitutiva y motor generador de las din micas socio-históricas y del desarrollo personal.

3. Medición de la Pobreza Humana

3.1. Conceptos y metodologías para su medición

Si bien la pobreza se plantea muchas veces en un marco teórico histórico-estructural, en el momento de manipular datos, se recurre a aquellos diseñados preferentemente para el análisis de políticas en el campo económico.

Se explicitan cinco formas de medición:

• por ingreso o según línea de pobreza: capacidad que tiene el hogar para adquirir una determinada canasta de bienes y servicios


• según NBI: aquellos hogares que según una serie de satisfactores esenciales poseen Necesidades Básicas Insatisfechas en alguno o algunos de ellos


• según MIP (método integrado de la pobreza): serían pobres no sólo aquellos que quedan por debajo de la línea de pobreza sino que también presentaran Necesidades BÁsicas Insatisfechas


• índice de pobreza: se construye comparando el valor de la línea de pobreza con el nivel de ingreso per cápita promedio por hogar


• índice de Foster, Greer y Thorbecke: definido como la suma de la brecha para todos los hogares pobres promediada para la población total

3.2. Algunas dificultades de medición

El Instituto Nacional de Estadística, utiliza el método de establecer un nivel de ingresos como línea de pobreza. Según éste, en el Uruguay, la pobreza ha aumentado un 20% entre 1994 y 1995.

Mientras que la Oficina de Planeamiento y Presupuesto y el Programa de Fortalecimiento del Área Social (FAS) que utilizan el Indice de Necesidades Básicas Insatisfechas, la pobreza ha bajado en un 25% entre 1994 y y 1995. Esto pone en evidencia la ausencia de una metodología común entre los organismos gubernamentales para medir la pobreza.

El índice de NBI tiene por objetivo medir las situaciones de pobreza estructural y se compone de seis indicadores vinculados a la calidad y confort de la vivienda, a la disponibilidad de agua potable y al saneamiento, a la asistencia escolar y a la capacidad de subsistencia del hogar.

Reivindicando una visión integral del hombre, en la cual el concepto de pobreza está asociado a la ausencia (total o parcial) de integralidad, se destaca la importancia cualitativa de lo socio-cultural como cofactor determinante de la situación de pobreza.

Sin embargo, para el análisis cuantitativo dentro de la población de nuestro departamento, se debe recurrir a las herramientas estadísticas mencionadas en el punto anterior, dada la inexistencia de otros indicadores.

4. Datos y tendencias estadísticas

Investigaciones sobre el desarrollo individual y social del ser humano, especialmente en la infancia, afirman que gran parte de los problemas del desarrollo de los niños, jóvenes y adultos son mas frecuentes y acentuados en situación de carencia económica.

Pero, a su vez, las investigaciones han permitido reconocer que esta pobreza material conlleva fenómenos psicosociales en permanente interacción que potencian los efectos de la misma. Se agregan así, factores de riesgo adicionales a los de la privación material. El estudio acerca de la distribución de la riqueza mundial realizado en el año 1991, por el Programa de Naciones Unidas Para el Desarrollo, (PNUD) realiza los siguientes aportes:

• analíticamente distribuye la población mundial en quintiles, cada uno de los cuales cuenta con una población aproximada de 1.100 millones de personas


• atribuye al quintil más rico el 84,7% de la riqueza mundial, y al más pobre el 1,4% de la misma


• sostiene que el quintil más rico consume el 70% del metal, el 75% de la energía, el 80% de la madera, etc., que se produce en el mundo


• y concluye que entre 1961 y 1991 la brecha entre el sector más rico y el más pobre se ha duplicado

Probablemente lo más destacable de dicho trabajo fue su contribución a la formulación de un nuevo paradigma sobre el desarrollo, el cual deja de lado las visiones netamente económicas para hablar ahora de Desarrollo Humano. Dicho índice contempla tres variables principales: esperanza de vida, nivel educacional e ingreso real ajustado a cada país.

También se formuló la tesis de la necesidad de que dicho desarrollo sea sustentable a nivel global, es decir, que permita la renovación de los recursos que tengan tal característica y, que no agote tempranamente aquellos que no lo son, o dicho de otra forma, que sea ecologicamente viable.

Consecuentemente se evidencia, que no sería posible desde el punto de vista de los recursos naturales y tecnológicos actuales, igualar el nivel de consumo de los cuatro quintiles más pobres al quintil más rico.

Es entonces que se formula la tesis estratégica de crecimiento cero a nivel global, lo que quiere decir que hay que racionalizar el consumo eliminando el innecesario, pero también que los quintiles más pobres no podr n igualar el nivel de consumo ya alcanzado.

La pobreza en América Latina ha aumentado en términos absolutos y relativos. La tasa de desempleo duplica su nivel histórico; se incrementa el subempleo, crece el sector informal y el empleo precario de contratación inestable y desprotección social. El mercado de trabajo aparece cada vez mas segmentado y excluyente.

Para 1990, en América Latina y el Caribe ya habían más de 130 millones de personas sin acceso regular a los servicios b sicos de salud. Las proyecciones de la Organización Mundial de la Salud y la Organización Panamericana de la Salud (OMS/OPS) señalan que para el año 2000 esta cifra habr alcanzado los 230 millones de personas.

Los sectores sociales históricamente más desfavorecidos no mejoran su situación, mientras los "sectores medios bajos" viven un proceso de empobrecimiento acelerado. Empleados del sector público y privado, obreros semi-calificados, jóvenes, jubilados, conforman hoy nuevos pobres, incapacitados por sus ingresos para cubrir las necesidades básicas de bienes y servicios.

5. Algunas cifras

América Latina registró un gran crecimiento económico entre los años 1960 y 1980, a pesar de lo cual la pobreza se redujo solamente en términos porcentuales, ya que la cantidad de personas pobres ha continuado en aumento. Entre 1980 y 1990, década del ajuste estructural en América Latina, el número de pobres crece en un 44%, pasando de 136 a 196 millones de personas. Por su parte, el número de indigentes (aquellos que ni siquiera cubren una canasta alimenticia mínima), se incrementó en un 50%, alcanzando a 93.5 millones en 1990.

La posición relativa del Uruguay en el contexto latinoamericano es favorable, en el sentido manejado por M. Desai, ya que Uruguay estaría entre los cuatro países que, reorientando una pequeña parte de su Producto Bruto, puede llegar a suprimir la pobreza en un futuro cercano (los otros países son Argentina, Costa Rica y Venezuela).

Según otros indicadores, se confirma la misma posición de Uruguay en Latinoamérica: tanto considerando el número de hogares con NBI como por debajo de la línea de pobreza, los guarismos para Uruguay y, en particular para Montevideo, son de relativo "privilegio".

	% DE HOGARES CON NBI
AÑOS	MONTEVIDEO	INTERIOR URB.
1984	10,4	22,5
1989	8,2	16,9
1992	6,3	11,7

	% DE HOGARES DEBAJO DE LA LÍNEA DE POBREZA
AÑOS	MONTEVIDEO	INTERIOR URB.
1984	20	30
1989	9,2	12,7
1992	6,6	12,3

Estas cifras son las más bajas de América Latina; en las zonas urbanas del país el porcentaje de hogares con NBI llegan al 12,5 %, mientras que Costa Rica le sigue con un 18,2% y en otros llega al 50%. Montevideo tiene la tasa m s baja de NBI, ya que Buenos Aires tenía el 11,5% en 1989.

Aunque los indicadores coloquen a Uruguay en el lugar más destacado del continente, donde la situación de pobreza es muy grave, esto no puede conducir a obviar las críticas condiciones que subsisten en nuestro país. Como ejemplo se puede citar la sobrerrepresentación de la niñez dentro de los hogares m s pobres: más del 40% de los menores de 14 años se halla en los hogares del 20% m s pobre.

Otros indicadores de interés son el tipo de inserción laboral, la cobertura de asistencia a la salud y los alcances de la educación. Alrededor del 50% de la Población Económicamente Activa (PEA) está desempleada o subempleada, trabaja en el sector informal o en trabajos precarios. En 1992 carecía de cobertura médica, en Montevideo, el 6% de la población y en el Interior el 7,5%.

Con respecto a la educación se han señalado recientemente notorias diferencias de aprendizaje de los niños uruguayos y sus logros educativos, según los sectores socio-económicos a los que pertenecen.

Resulta de interés mostrar la evolución de algunas cifras en los últimos años, para Montevideo, el interior urbano y el país urbano, en el cuadro que sigue:

	POBREZA E INDIGENCIA EN URUGUAY: 1989 A 1995		(% de hogares y de personas s/pobl.urbana)
AÑO	MONT.		INT. URB.		PAIS URB.
	POBRES	INDIG.	POBRES	INDIG.	POBRES	INDIG.
			% DE HOGARES
1989	22,5	1,9	22	2,5	22,3	2,2
1992	15,9	1,2	18,7	1,6	17,3	1,4
1994	12,9	0,8	15,7	1,1	< 14,3>	0,9
1995	14,5	0,8	16,9	1,3	15,7	1,0
			%DE PERSONAS
1989	29,9	3,5	31,0	4,5	30,4	3,9
1992	22,6	2,2	27,4	3,0	24,9	2,6
1994	19	1,6	23,5	1,9	21,2	1,7
1995	22,3	1,8	24,6	2,3	23,4	1,9

Fuente: Instituto Nacional de Estadística (INE). / Nota: el porcentaje de indigentes está incluído en el de pobres, no deben sumarse.

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Los montevideanos y las políticas de la solidaridad- Acciones municipales y participación social: es una publicación de la Intendencia Municipal de Montevideo (IMM), elaborado con el aporte de sus Departamentos, Divisiones y Servicios.

Edición Internet: Guillermo Font - Autogestión Vecinal

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