Politicas educativas del quinquenio 2010-1014

A.N.E.P.
Administración Nacional de Educación Pública
CONSEJO DE EDUCACIÓN
INICIAL Y PRIMARIA
Programa 02
TOMO III
Administración Nacional de Educación Pública
Presupuesto 2010 –2014
2
ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE
EDUCACIÓN PÚBLICA
CONSEJO DIRECTIVO CENTRAL
Presidente José Seoane
Consejera Teresita Capurro
Consejera Nora Castro
Consejero Daniel Corbo
Consejero Néstor Pereira
CONSEJO DE EDUCACIÓN INICIAL Y PRIMARIA
Director General Oscar Gómez
Consejera Irupé Buzetti
Consejero Héctor Florit
CONSEJO DE EDUCACIÓN SECUNDARIA
Directora General Pilar Ubilla
Consejero Daniel Guasco
Consejero Fernando Tomeo
CONSEJO DE EDUCACIÓN TÉCNICO PROFESIONAL
Director General Wilson Netto
Consejero Javier Landoni
Consejero Juan Novo
CONSEJO DE FORMACIÓN EN EDUCACIÓN
Directora General Edith Moraes
Consejera Selva Artigas
Consejera Laura Motta
Administración Nacional de Educación Pública
Presupuesto 2010 –2014
3
INDICE
I - ESTADO DE SITUACIÓN DE LA ED. INICIAL Y PRIMARIA
1.1.- EDUCACIÓN INICIAL 4
1.2.- EDUCACIÓN PRIMARIA 14
1.3.- POLÍTICAS IMPULSADAS ENTRE 2005 Y 2009 31
2 – ORIENTACIONES DE POLÍTICAS PROPUESTAS PARA PERÍODO 2011-2015 40
3 – UN MODELO ALTERNATIVO DE EXTENSIÓN HORARIA 51
II - LÍNEAS ESTRATÉGICAS
1.- IMPULSO A LA SUPERACIÓN DE LA CALIDAD EDUCATIVA SUSTANCIAL,
CONTRIBUYENDO ASÍ A ELEVAR LOS ACTUALES NIVELES DE COBERTURA,
RETENCIÓN Y EGRESO
54
2.- IMPULSO A LAS POLÍTICAS DE INTEGRACION ACADÉMICA, ORIENTADAS A LA
SUPERACIÓN DE LAS INEQUIDADES EN LA DISTRIBUCIÓN SOCIAL DE LOS
APRENDIZAJES
60
3.- IMPULSO A LA INNOVACIÓN EDUCATIVA, EN ESPECIAL, EN LA PERSPECTIVA DE
UNIVERSALIZACIÓN DEL USO DE LAS TIC
63
4.- FORTALECIMIENTO DE LOS PROCESOS DE DESARROLLO PROFESIONAL DOCENTE
Y TÉCNICO ADMINISTRATIVO, EN LA PERSPECTIVA DEL FORTALECIMIENTO
INSTITUCIONAL CONTINUO
65
5.- FOMENTO AL PROTAGONISMO DE LOS CENTROS EDUCATIVOS Y SU
CONSTRUCCIÓN COMO ÁMBITOS PARTICIPATIVOS Y AMIGABLES PARA APRENDER,
ENSEÑAR Y CRECER
71
6.- COOPERACIÓN EN LA CONSTRUCCIÓN DE NUEVA INSTITUCIONALIDAD
EDUCATIVA, TERCIARIA Y SUPERIOR DESPLEGADA EN TODO EL TERRITORIO
NACIONAL
78
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4
I. ESTADO DE SITUACIÓN DE LA EDUCACIÓN INICIAL Y
PRIMARIA
1.1. EDUCACIÓN INICIAL
1.1.1. Acceso, evolución de la matrícula y asistencia
En el transcurso de los últimos quince años el subsistema de Educación Inicial y
Primaria ha venido realizando un apreciable esfuerzo por universalizar el acceso a la
enseñanza entre los niños y niñas de 4 y 5 años de edad. Esta política que en primer
momento concentró sus esfuerzos en los estratos poblacionales de menores ingresos, ha
permitido al país aproximarse a niveles de cobertura casi universales, que se destacan
entre los más altos dentro de la región y son incluso comparables con los que exhiben
los países más desarrollados.
Hasta hace pocos años, y sin perjuicio de las políticas y programas destinados a las
familias de menores ingresos, la mayor parte de las niñas y niños que no accedían a la
Educación Inicial pertenecía a los primeros quintiles de la distribución de ingresos. La
reversión de esta situación en el período consignado descansó en políticas de expansión
de la cobertura, con fuerte impronta y continuidad en el tiempo, en las que el sector
público jugó un papel clave, acorde a la tradición del sistema educativo nacional.
La construcción de aulas de educación inicial, la creación de jardines de infantes, el
aumento de cargos para este nivel, la incorporación en las escuelas de educación común
de aulas de educación inicial y las campañas de inscripción, entre otras acciones, fueron
iniciativas de política que se mantuvieron en los últimos años. Las estimaciones para el
año 2008 dan cuenta de un acceso prácticamente universal en ambas edades.
El siguiente gráfico presenta la evolución reciente de la tasa de escolarización para el
nivel 4 y 5 años. En él se muestra como en el nivel de 5 años el acceso es universal, en
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5
tanto en el nivel de 4 años se encuentra próximo a esta meta (94,5%), restando
incorporar unos 3.000 niños1.
Gráfico 1
Asistencia a la Educación Inicial (nivel 4 y 5 años) en Uruguay. Serie 2006-2009. En Porcentajes.
Fuente: Para 2006-2008: Dirección de Investigación y Evaluación Educativa del CODICEN/ANEP, a
partir de los datos de matrícula elaborados sobre registros administrativos del CEIP, Departamento de
Estadística del MEC y las Proyecciones de Población del INE. Para 2009: DEE/CEIP.
Cabe resaltar que la expansión de la cobertura de educación inicial se hizo efectiva a
partir de la incorporación de aquellos niños que por condiciones sociales o de residencia
no podían acceder a la educación. Basta comparar los niveles de acceso entre los niños
de menores ingresos a comienzos de los años noventa con los niveles alcanzados al
término de la pasada Administración de Gobierno para comprobar hasta qué punto el
esfuerzo de la escuela pública uruguaya y por ende de la sociedad permitió, una vez
más, reducir las brechas educativas entre los niños pertenecientes a los segmentos de
menores y mayores ingresos.
El siguiente gráfico muestra este efecto y da cuenta de la radical transformación que el
país ha realizado en materia educativa en el acceso a la educación inicial para los niños
1 Aún no se cuenta con la información al año 2009 de la oferta que depende del MEC. Es probable que en
función de la evolución de la matrícula de los últimos años, la universalización de este nivel se haya
alcanzado.
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con mayores desventajas sociales. Hace veinte años la asistencia a la educación inicial
era ostensiblemente mayor entre los niños de 4 y 5 años del quintil de mayores ingresos
(respectivamente, 89.5% y 96.8%) que entre los del quintil de menores ingresos
(respectivamente, 27.5% y 64%). Si bien al año 2009 subsisten diferencias entre los
niños de 4 años de los quintiles extremos (83.1% en el quintil de menores ingresos y
95.5% en el quintil superior), prácticamente no se aprecia diferencias a nivel de 5 años y
en el nivel 4 años las diferencias se han reducido considerablemente, lo que implica –al
menos en la dimensión del acceso– que la brecha se ha cerrado2.
Gráfico 2
Asistencia a la educación entre niños de 4 y 5 años de edad pertenecientes a los quintiles 1 y 5 de la
distribución de familias por ingresos del hogar. Años seleccionados entre 1991 y 2009. En
porcentajes.
27,5
32,3
63,8
70,7
77,6
83,1
89,5 87,3
98,1 97,0 98,2 97,3
64,0 65,3
85,9
95,3 95,4 95,5 96,8 95,2 96,8
100,0 99,2 98,6
0,0
20,0
40,0
60,0
80,0
100,0
120,0
1991 1995 2002 2005 2008 2009 1991 1995 2002 2005 2008 2009
4
5
Niños en hogares del 5o. Quintil de
ingresos
Niños en hogares del 1er. Quintil de
ingresos
Fuente: Observatorio de la educación de la ANEP a partir de procesamientos de los microdatos de la ECH
del INE.
2 Cabe aclarar que estas estimaciones se realizan con la encuesta de hogares del INE, de ahí las
diferencias con lo mostrado en el Gráfico 1. La encuesta de hogares presenta menores tasas de asistencia
a la educación porque muchos de los niños que son encuestados cuando tienen 4 ó 5 años de edad,
pertenecen en realidad a niveles de educación inferiores (por ejemplo 3 ó 4 años) ya que han cumplido
esa edad en el transcurso del año.
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7
Un elemento que se observa en los últimos años es el descenso de la matrícula de
educación inicial. No obstante, es preciso considerar que dicha reducción no supone una
menor asistencia a la educación. Por el contrario, la reducción tan pronunciada de la
matrícula corresponde al impacto producido por la disminución de los nacimientos. A
mediados de la década del noventa se producían aproximadamente 58 mil nacimientos
al año; al año 2000 esta cifra había disminuido a 52 mil.
Consecuentemente, la cohorte de niños de edades correspondientes a los niveles 4 y 5
de educación inicial disminuyó de 115 mil a 105 mil niños (Gráfico 3). En los últimos
años esta situación ha cambiado radicalmente en la medida que el número de
nacimientos por año se redujo a 47 mil, lo que supone una reducción significativa en el
número de niños que ingresan al sistema. La cohorte de niños de 4 y 5 años que por
edad teórica se incorporó en 2010 (nacidos entre 2005 y 2006) es de 94 mil niños, es
decir, unos 20 mil niños menos que la cifra que se registraba quince años atrás y 10 mil
menos que la que se registraba en 2000.
Gráfico 3
Número de nacimientos en Uruguay por bienios seleccionados.
115.592
104.729 100.683
94.380
0
20.000
40.000
60.000
80.000
100.000
120.000
140.000
Nacidos en 1995-
96 a incorporarse
en 2000
Nacidos en 2000-
01 a incorporarse
en 2005
Nacidos en 2003-
04 a incorporarse
en 2008
Nacidos en 2005-
06 a incorporarse
en 2010
Fuente: Elaborado por UNICEF en base a datos del MSP.
En la actualidad el subsistema público representa el 82,6% de la cobertura total,
guarismo levemente inferior a los registrados en años anteriores. El sector privado, que
durante la crisis económica de principios de los 2000 había perdido un peso relativo
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considerable, recuperó sus niveles históricos. En el año 2009 la matrícula de ambos
niveles en total es de 93.647 alumnos, de los cuales 77 mil son atendidos por la ANEP
(Cuadro 1).
Cuadro 1
Matrícula del nivel 4 y 5 años de educación inicial en la órbita de la ANEP y porcentaje de
cobertura del sector público según forma de administración. Años 2005 a 2009.
Matrícula
2005 2006 2007 2008 2009
Público ANEP 78.423 76.482 75.772 75.843 77.334
Privado órbita ANEP 13.317 14.646 14.885 15.198 16.313
TOTAL 91.740 91.128 90.657 91.041 93.647
Participación del subsistema público 85,5 83,9 83,6 83,3 82,6
Fuente: DEE del CEP.
Sumado al logro de la universalización de la educación inicial obligatoria (4 y 5 años),
se comienza a observar en los últimos años un incremento significativo de la
matriculación de niños de edades aún más tempranas. De esta forma, los niños menores
a 4 años son aquellos que en términos relativos se han incorporado en mayor medida al
sistema educativo (un 34,6% entre 2005 y 2008).
En función de los logros alcanzados en materia de acceso, la agenda educativa ha ido
incorporando en los últimos años con mayor preponderancia los aspectos vinculados a
la calidad de los servicios educativos que se brindan. Si bien el binomio “expansión y
calidad” estuvo presente en los comienzos mismos del impulso del nivel, la
preocupación por la mejora de la calidad de los servicios y de la efectiva utilización de
los mismos por parte de los niños se ha incorporado con centralidad en la agenda de
debate recién en los últimos cinco años. Alcanzadas las metas de ampliación de la
cobertura, primero, y de la cuasi universalización del acceso, finalmente, surgen con
más fuerza las discusiones en torno a la calidad de los servicios educativos, la
formación, especialización y profesionalización de los docentes, y los aspectos
vinculados a la construcción de entornos que faciliten los aprendizajes, como el tamaño
medio de los grupos y la asiduidad o regularidad en la asistencia.
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En este sentido, sobresale como un tema particularmente relevante los altos niveles de
inasistencia en la Educación Inicial, fenómeno que conspira contra el aprovechamiento
efectivo de la educación inicial no solo como aprestamiento para la Educación Primaria
en el conjunto de la población infantil, sino también como mecanismos para reducir las
brechas entre niños que provienen de distintos contextos sociales, en tanto los mayores
niveles de inasistencia se registran en los sectores de más bajos ingresos y en los
contextos sociales más críticos.
1.1.2. Algunas dimensiones de la calidad de la educación inicial: tamaño medio de
grupo y asistencia efectiva
Como se señaló el hecho de haber alcanzado tasas de acceso próximos a la
universalización o ya universal en el nivel de 5 años, coloca la discusión sobre la
calidad de los servicios y su real aprovechamiento en el centro de la agenda. Por cierto
esto no implica que no haya estado presente esta preocupación en el pasado, pero sí que
adquiere una mayor relevancia al momento de haber logrado niveles de acceso
próximos a la universalización. Es así, que el sistema educativo ha comenzado a
producir información significativa en lo que hace a este tema. En primer lugar, en lo que
hace a las condiciones de aprendizaje de los niños, como es el tamaño medio de grupo.
En segundo lugar, en lo concerniente al tiempo de permanencia en centros educativos, a
través de la información de los días asistidos por los niños. Lógicamente estos aspectos
son solo una parte del fenómeno de la calidad educativa y del aprovechamiento efectivo
de la enseñanza, pero permiten aproximarse a la dimensión en cuestión.
El tamaño medio de grupo en educación inicial en el sector público, contabilizando
tanto la oferta en “jardines de infantes” como en “clase jardinera” en escuelas comunes,
fue en 2009 de 25,9 alumnos por grupo. Esta cifra es algo superior al número de
alumnos por grupo del total de 1º a 6º grado y de 1er. Grado (Gráfico 4). De esta forma,
queda en evidencia que los grupos en educación inicial, precisamente cuando los niños
se encuentran en sus primeras experiencias de enseñanza, son más numerosos en
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10
promedio, lo que puede implicar condiciones de aprendizajes no tan favorables como
sería deseable.
Gráfico 4
Tamaño medio de grupo en educación inicial y en educación común en escuelas públicas urbanas
(1er. año y total). Años 2007, 2008 y 2009.
27,1
24,8
26,3
26,8
24,2
25,4
25,9
23,5
24,8
21,0
22,0
23,0
24,0
25,0
26,0
27,0
28,0
Educación inicial 1er. año 1er. a 6º año
2007
2008
2009
Fuente: Monitor Educativo de Enseñanza Primaria, ANEP, 2009.
Adicionalmente, entre las diferentes modalidades de atención en la educación inicial
pública no se observan diferencias significativas en el tamaño medio de grupo. Pero en
el caso de los “jardines de infantes” de la ANEP el menor número de niños por grupo se
registra en los JICI (25,4 alumnos) y en el caso de las “clase jardinera” en aquellas
escuelas de tiempo completo (25,4 alumnos en promedio). El resto de ofertas presentan
un tamaño próximo a los 26 y 27 alumnos en promedio. En resumen, aunque existen
diferencias entre las diferentes ofertas, éstas no resultan ser muy marcadas. Esta
información, si bien no indica directamente si estos tamaños representan una situación
óptima para el desarrollo del aprendizaje, hace pensar que producto de la reducción de
la matrícula señalada en los párrafos anteriores y de la importante creación de cargos en
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11
este nivel, los umbrales en materia de recomendaciones para el normal desarrollo
educativo están próximos a alcanzarse.
Gráfico 5
Tamaño medio de grupo en educación inicial en escuelas y jardines públicos según modalidad. Año
2009.
26
26,2
25,5 25,4
25,9
25,7
26
25,4
26,8
25,9
20
21
22
23
24
25
26
27
28
Total
Jardines
Jardín de
Infantes
Jardín
Tiempo
Completo
JICI Total Clase
jardinera en
escuelas
urbanas
Urbana
Común
CSCC Tiempo
Completo
Práctica o
Habilitada de
Práctica
Total
Fuente: Monitor Educativo de Enseñanza Primaria de la ANEP, Informe de educación inicial,
2009.
Además del tamaño medio del grupo, existen aspectos que inciden en mayor o menor
grado en los aprendizajes de los niños. Mediante preguntas de opinión dirigidas a los
directores de centros, el Monitor Educativo de Enseñanza Primaria indaga cuáles son
los principales problemas que ellos encuentran en su escuela en cuanto a la capacidad
locativa, a los bancos de aula, a las áreas destinadas a patios de recreo y a los baños.
Todas estas dimensiones conforman elementos que pueden potenciar o inhibir
condiciones favorables para el pleno desarrollo del proceso educativo de los niños.
En términos generales, dos aspectos se destacan por presentar mayor nivel de
preocupación por parte de los directores. Estos son: las condiciones en cuanto a los
bancos en el aula y a los baños. Más del 60% de los directores que se encuentran al
frente de escuelas con niños de educación inicial manifiesta que estos aspectos resultan
problemáticos para el desarrollo de la escuela. Aún así, en el resto de las dimensiones
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(capacidad locativa y patios de recreo) se registra un alto porcentaje de directores que
manifiesta preocupación (cercano al 50%).
Los elementos mencionados solo aportan una aproximación en algunos de los aspectos
que pueden potenciar o inhibir el mejoramiento en las condiciones de los aprendizajes.
La utilidad de presentar estos resultados es que permiten establecer en qué áreas los
actores del sistema educativo identifican problemas para desarrollar el trabajo en la
escuela.
Uno de los rasgos más importantes en lo que refiere a los estándares de calidad y
aprovechamiento de una inserción temprana a la educación es la regularidad con la que
asisten los niños a las escuelas. Diversos son los estudios para Uruguay3 que establecen
que los mayores beneficios en cuanto al impacto futuro se dan en el marco de una
concurrencia desde los 4 años edad (no así asistiendo únicamente desde los 5 años), o
los estudios internacionales que señalan que de no existir una educación inicial de
calidad los beneficios de la asistencia en el futuro podrían ser reducidos o limitados.
Todo hace suponer que una buena educación en este nivel supone, además de un acceso
temprano, una permanencia y asistencia regular. En otras palabras, acceder es
importante, pero esto debe darse en el marco de una asiduidad de asistencia.
Lamentablemente los indicadores de asiduidad de asistencia a la educación inicial no
son buenos. Prácticamente uno de cada dos niños (48%)4 asiste en forma insuficiente,
lo que evidentemente restringe las posibilidades de un aprovechamiento ideal del acceso
a la educación en este nivel y pone de manifiesto que tal acceso, aunque importante, no
garantiza por sí solo mejores resultados en la trayectoria educativa futura del niño. La
asistencia insuficiente y el abandono intermitente han registrado un incremento
preocupante en el último año en todo el subsistema primario. Esto se suma al hecho de
que la cantidad de días de clase estipulados en Uruguay (aproximadamente 180) resulta
3 Mara, S. (2000): Estudio de la evaluación de impacto de la educación inicial en el Uruguay, MECAEPANEP,
Montevideo.
4 Esta cifra incluye el abandono intermitente (6,1%) de los niños que habiéndose inscripto concurrieron
menos de 70 días en el año y la asistencia insuficiente (40,8%) de los niños que asistieron más de 70
días pero menos de 140.
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aún, y a pesar de los esfuerzos realizados en los últimos años, baja en comparación con
otros sistemas educativos del mundo.
La baja frecuencia en la asistencia a la educación podría estar indicando un conjunto de
rasgos que no resultan ideales para que el niño incorpore en forma sostenida el conjunto
de hábitos, rutinas y competencias específicas del nivel. En tal sentido, la ampliación de
oportunidades para la niñez que supone un acceso temprano a la educación inicial, no se
garantiza totalmente si no se logra que el contacto con la educación sea asiduo a lo largo
de todo el año lectivo. Estudiar las causas de este problema parece una forma
importante de aproximarse a lograr una educación que transcienda el tema del acceso y
se traslade paulatinamente al reforzamiento de otros elementos que hacen a la calidad
del aprendizaje.
Gráfico 6
Porcentaje de asistencia insuficiente (*) según niveles y grados escolares de educación común en
Uruguay. Año 2009.
44,2 43,5
37,9
15,0 11,9 10,0 9,3 8,6 7,0
40,8
10,3
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
Porcentaje de asistencia insuficiente en educación inicial y
común por niveles. Año 2009
Fuente: Monitor Educativo de Enseñanza Primaria de la ANEP 2009.
Nota: (*) La asistencia insuficiente es el porcentaje de niños que asistieron a clases entre 70 y 140 días en
el año lectivo.
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14
1.2. EDUCACIÓN PRIMARIA
El sistema educativo primario en Uruguay se ha destacado a lo largo del siglo pasado, e
incluso en el último cuarto del siglo XIX, por su vocación universalista y, por ende
democratizadora del conocimiento, en lo que hace al acceso, la cobertura, el egreso y,
en el contexto latinoamericano, los resultados efectivos en términos de aprendizajes.
Como ocurre con la gran mayoría de los países que han logrado tempranamente la
universalización del nivel, el eje principal de las preocupaciones e iniciativas se traslada
hacia la mejora de la calidad educativa. La mejora de la calidad ha sido un objetivo
perseguido por distintas vías en los últimos años: por ejemplo, mediante la
diversificación de las modalidades ofrecidas, la ampliación de las oportunidades de
aprendizaje a partir de programas específicos, la atención de grupos de población
específicos tendiendo a reducir las disparidades y garantizar la posibilidad del
aprendizaje a todos los niños independientemente de su origen o contexto, la
reformulación de los planes de estudio, el profesionalización del cuerpo docente, la
mejora de sus remuneraciones, etc.
En este sentido, las Escuelas de Tiempo Completo (TC) y las Escuelas de Contexto
Sociocultural Crítico (CSCC) han sido iniciativas de política que buscaron adecuar y
anticiparse a la cada vez más heterogénea población escolar y a la paulatina
concentración geográfica de las situaciones sociales más desfavorables. Estas
situaciones potenciaron problemáticas en los centros educativos ubicados en las zonas
más vulnerables del país. Más recientemente, el Programa de Maestros Comunitarios
(PMC), el Programa de Verano Educativo (PVE), la universalización de la educación
física y los Campamentos Educativos buscaron, por un lado, la ampliación de
oportunidades para todos los niños y, por otro, la construcción de una visión integral de
enseñanza. La premisa de estos esfuerzos fue la de lograr la ampliación del tiempo
escolar a partir de la creación de modalidades alternativas de aprendizaje.
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15
En esta línea, es necesario destacar por su significación y trascendencia la aplicación del
Plan CEIBAL, el cual ha supuesto, entre otros aspectos, la distribución de
aproximadamente 370 mil computadoras en poco más de dos años. El Plan CEIBAL ha
perseguido un doble objetivo: por un lado, disminuir la brecha tecnológica existente
entre los niños de distintos contextos; por otro, ampliar el conocimiento a partir del
acceso y utilización de las XO y alcanzar así las competencias básicas que exige la
sociedad y potenciar los aprendizajes. De esta forma, Uruguay será el primer país del
mundo en haber tomado la iniciativa de entregar esta tecnología en forma universal. Los
impactos que esta política tiene se encuentran en pleno proceso de medición de
resultados y probablemente exijan una mirada y evaluación en el mediano plazo para
entender cuáles son los cambios que han producido. Sin embargo, es evidente que hay
un “movimiento” en la relación entre el docente, el alumno y el saber. Éste ya no es
patrimonio del educador, sino que está disponible mediante el soporte tecnológico y los
nuevos ambientes de aprendizaje; datos, mapas, testimonios, registros, descubrimientos
y opiniones son accesibles a estudiantes y sus familias. Cómo buscar, seleccionar y
validar esa información, y cómo transformar la información en conocimiento es la
construcción social en la que el maestro debe intervenir profesionalmente. Este cambio
de lugar en el rol docente implica un nuevo quehacer y un nuevo perfil, más exigente y
más relevante.
1.2.1. Acceso, evolución de la matrícula y asistencia
El sector público de educación común cubre en la actualidad al 85,4% de los niños. Esta
cifra ha descendido con respecto al año 2003, fecha en la cual, producto del impacto de
la crisis económica, el sector privado había perdido un número significativo de
alumnos. Pasada la recesión, el sector público desciende levemente para ubicarse en sus
valores históricos.
Más allá de las oscilaciones señaladas, existe una preponderancia de la enseñanza
pública, que continúa cubriendo a un conjunto significativo de niños de todos los
estratos sociales.
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16
Los efectos de la reducción de nacimientos apuntados en el capítulo de Educación
Inicial también han impacto sobre este subsistema, con la diferencia que las cohortes de
niños nacidos en los últimos años, cada vez de menor magnitud, aún no han alcanzado
por completo los grados escolares superiores. En 2009 siguió disminuyendo la
matrícula, con una caída de 5.500 niños, explicada particularmente por la evolución de
la matrícula de educación común (1º a 6º año), que descendió 2,2%. Desde el 2003 al
presente, la reducción acumulada alcanza a los 25 mil alumnos. En 2009 la matrícula
total de educación inicial y primaria dependiente del CEIP ascendió a 377.481 niños
(286.092 en Primaria Común, 83.854 en Inicial y 7.535 en Educación Especial) lo que
en términos porcentuales representa el 82% del total de la matrícula nacional en estos
niveles.5
Un rasgo característico del sistema público uruguayo era su matrícula por grados
escolares en forma de “escalera”, lo cual se asociaba a la combinación de cohortes de
niños más o menos similares y a las altas tasas de repetición en los primeros grados.
Esta situación se ha modificado y la matrícula presenta actualmente una estructura
307.75 311.14 311.35 309.28 306.03
300.14
292.54
286.09
86.90
85.62
84.61
83.54
81.83
81.17
82.64
83.85
75.00
78.00
81.00
84.00
87.00
90.00
93.00
200.00
220.00
240.00
260.00
280.00
300.00
320.00
340.00
200 200 200 200 200 200 200 200
Gráfico 7
Evolución de la matrícula de educación común e inicial 2002-2009.
Com Inici
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17
mucho más plana. Como se puede apreciar en el siguiente gráfico, todos los grados
escolares tienen una matrícula similar en el 2009, lo que contrasta con lo que ocurría
solo seis años atrás. El abatimiento de la repetición a mínimos históricos (años 2008-
09), junto al descenso de la población en edad de asistir a los primeros años de escuela,
han modificado un rasgo bastante estructural de la educación primaria y ha supuesto
cambios en la forma de distribución de docentes por grado.
La reducción de la matrícula en Educación Primaria no supone, de ninguna forma, que
se haya producido una caída en los niveles de cobertura. Esta disminución expresa la
incorporación al sistema de cohortes de niños cada vez más pequeñas, así como la
recuperación de los niveles históricos de
matrícula del sector privado tras el
período recesivo que culmina en 2004.
Tomando en consideración los ejercicios
de proyección de la evolución de la
población en edad escolar, es factible
que la matrícula de enseñanza primaria
continúe descendiendo en los próximos
5 La educación privada atiende a 83.681 niños, 28.037 de educación inicial, 50.773 de educación común y
4.871 de educación especial.
0
50.000
100.000
150.000
200.000
250.000
300.000
350.000
1996 2000 2005 2010 2015 2020 2025
Población Proyección de la Población en Edad Escolar. Fuente INE.
0 a 3
4 a 5
6 a 11
12 a 14
6 a 11 años
0 a a 3años
12 a 14 años
4 a 5 años
Administración Nacional de Educación Pública
Presupuesto 2010 –2014
18
años, a menos, por cierto, que la tendencia a la reducción de la fecundidad se revierta en
forma significativa en el corto plazo. De no producirse dicha reversión, así como
cambios significativos en la distribución entre los subsistemas público y privado o
variaciones en las tasas de repetición, recién a mediados de esta década se estabilizará la
matrícula.
Uno de los aspectos que merece ser
resaltado en los últimos años es la
tendencia a la reducción del número
alumnos por maestro. La reducción de la
matrícula merced a las tendencias
demográficas, arriba indicada, y la
creación de cargos docentes en los
últimos años han determinado una
reducción en el número de alumnos por
grupo. Entre 2002 y 2009 se advierte una disminución sostenida en la cantidad de niños
por docente.
En promedio, en el año 2002 los maestros de escuelas urbanas se enfrentaban a grupos
de prácticamente 30 alumnos, en tanto en la actualidad el promedio se sitúa en 25
alumnos por docente.
Por cierto estos valores corresponden a promedios y, en consecuencia, podrían no estar
dando cuenta, en forma debida, de todas las realidades. No obstante, la tendencia
reseñada debe ser considerada como una oportunidad para avanzar, mediante el
fortalecimiento de la Educación Primaria (y, por tanto, el crecimiento de la inversión en
el subsistema), hacia una enseñanza más personalizada que permita atender las
particularidades de una población heterogénea.
27,4
25,6
24,6
24,9
24,3
23,6
23,1
29,5
28,4
28,0
27,6
26,5
25,5
25,0
20,0
21,0
22,0
23,0
24,0
25,0
26,0
27,0
28,0
29,0
30,0
31,0
2002 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Alumnos por maestro en escuelas urbanas.
Primer año y total de 1º a 6º año. 2002 a 2009
1er. año 1º a 6º año
Administración Nacional de Educación Pública
Presupuesto 2010 –2014
19
En la misma dirección el sistema
educativo ha tendido, en forma
gradual, a reducir la cantidad de
grupos numerosos (por ejemplo,
con más de 30 ó 35 alumnos). Esta
distinción es importante, en tanto
una reducción en promedio de los
alumnos por maestro podría
deberse exclusivamente a
tendencias que se registran
solamente en algunas escuelas, mientras que otras podrían permanecer iguales. Cabe
destacar que en 2009 se acentuó aún más la tendencia a la disminución de la cantidad de
grupos numerosos iniciada años atrás. Como se puede advertir en el gráfico, en 2004
existía un volumen importante de grupos con más de 30 alumnos. Cerca de 4 mil grupos
de los 11 mil que existían (un 37%) estaban en esta situación. En 2009 los grupos con
estas características ascienden a 1.541, lo que representa el 14% del total de grupos.
Adicionalmente, cuando se observa la situación más extrema, es decir, aquellos grupos
que sobrepasan los 35 alumnos, la reducción se torna aún más significativa: disminuyen
de 1247 a 169 en el período. Estas tendencias positivas se verifican en especial a partir
del año 2007.
2.683 2.580 2.500 2.234
1.770
1.372
1.000 892 845
393
227
134
247
241 220
32
22
35
0
500
1.000
1.500
2.000
2.500
3.000
3.500
4.000
4.500
2004 2005 2006 2007 2008 2009
Cantidad de grupos con más de 30 alumnos
de 1° a 6° grado. 2004 a 2009
De 41 o más De 36 a 40 De 31 a 35
Administración Nacional de Educación Pública
Presupuesto 2010 –2014
20
Cabe destacar que las escuelas
con un promedio menor de
alumnos por maestro son las de
contexto sociocultural más
desfavorable. Mientras que entre
las escuelas de entornos
favorables el promedio de
alumnos por maestro de 1º a 6º es
de 26,3, para los restantes
contextos el promedio es menor y
alcanza un mínimo de 24,4 niños
en las escuelas en las que el
alumnado presenta las mayores desventajas socioculturales. La serie de 2004 a 2009
muestra una mejora en este indicador en todos los tipos de escuelas, aunque se registra
en forma más acentuada en las escuelas de los contextos más desfavorables. Parte de
esta mejora puede ser explicada por la atención particular que durante la pasada
administración se dedicó a las escuelas de contexto más crítico mediante la creación de
cargos docentes, generando así mejores condiciones para el aprendizaje.
23,0
24,0
25,0
26,0
27,0
28,0
29,0
30,0
2004 2005 2006 2007 2008 2009
Alumnos por maestro de 1º a 6º en escuelas
urbanas según contexto sociocultural. 2004 a 2009
Muy favorable Favorable Medio
Desfavorable Muy desfavorable
Administración Nacional de Educación Pública
Presupuesto 2010 –2014
21
1.2.2. Resultados: repetición, asistencia insuficiente y abandono intermitente
Un rasgo característico del
sistema educativo primario
público, que ha sido estudiado
profundamente, es el alto
porcentaje de la repetición.
Numerosos son los estudios6 que
destacan como un rasgo
estructural la alta repetición,
fuertemente concentrada en los
primeros grados y en las escuelas
ubicadas en los entornos sociales más desfavorables. Ahora bien, la tendencia
descendente de los últimos años y particularmente los resultados de 2008 y 2009, dan
cuenta de cambios sustantivos e inéditos. En el año 2009, el porcentaje de repetición fue
de 6,3%, cuatro puntos menos que cuando inició su tendencia descendente.
Los datos indican una tendencia
clara y sostenida en el transcurso
de la década a la reducción de la
repetición. Actualmente los
repetidores son aproximadamente
40% menos que en 2002.
Naturalmente, al alcanzar niveles
de repetición cada vez más bajos,
la reducción de la repetición se
6 Por ejemplo, Panorama de la educación en Uruguay. Una década de transformaciones educativas.
ANEP, 2005 o las diferentes ediciones del Monitor educativo de enseñanza primaria, ANEP.
10,3
9,1
8,6
8,1 7,9 7,7
6,2 6,3
4
5
6
7
8
9
10
11
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Evolución del porcentaje de repetición total
(1° a 6°) de Educación Primaria Pública.
2002-2009
11,911,511,4
12,111,711,6
10,911,2
10,6
11,712,0
12,5
11,5
10,6
9,5 9,2 9,2
8,2
8,6
11,711,6
11,210,910,8
10,410,6
10,0
8,9
9,7 9,7 9,3
8,1 7,7 7,4 7,4 7,0
5,3 5,3
0,0
2,0
4,0
6,0
8,0
10,0
12,0
14,0
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Evolución de la repetición total según región.
1991-2009
Montevideo Interior
Administración Nacional de Educación Pública
Presupuesto 2010 –2014
22
torna una tarea más compleja. Por otro lado, en este escenario merece especial atención
la reducción de la disparidad en la repetición entre los distintos contexto sociales, ya
que en los contextos más críticos los niveles de repetición aún son elevados más allá de
la reducción consignada
Por otra parte, al analizar la evolución de la
repetición por contexto sociocultural de las
escuelas se advierte claramente un fuerte
descenso en los últimos seis años entre las
escuelas de contexto más crítico, lo que
contribuye a seguir acortando las brechas en
los aprendizajes. La mayor reducción de la
repetición entre las escuelas de contexto más
desfavorable ha contribuido, al menos de
acuerdo a este indicador, a acortar las brechas en los aprendizajes entre niños que
provienen de distintos contextos.
En la misma dirección, se advierte una clara
tendencia a la reducción de la diferencia
entre las tasas de repetición registradas en las
escuelas de “contexto sociocultural muy
favorable” y las de “contexto muy
desfavorable”: de 11,3 en 2002 a 5,9 en
2009. La reducción de las distancias también
se verifica entre las escuelas de práctica (las
que registran las tasas más bajas del país y en general se ubican en los mejores
contextos) y las de CSCC: de 9,4 en 2002 a 4,9 en 2009.
Otra dimensión clave a examinar con relación a la calidad de la enseñanza y el real
aprovechamiento de la misma por los alumnos, e indirectamente sus familias, es la
11,3
9,8
9,0
7,7 7,4 7,6
6,3 5,9
9,4
8,4
7,3
6,3
5,5
6,0
5,0 4,9
0,0
2,0
4,0
6,0
8,0
10,0
12,0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Evolución de la diferencia absoluta de la repetición
entre categorías de escuela y contextos
socioculturales. 2002-2009
Diferencia Muy Desfavorable - Muy Favorable Diferencia CSCC - Práctica
2,7
4,0
5,0
6,4
8,6
0
2
4
6
8
10
12
14
Muy favorable Favorable Medio Desfavorable Muy
desfavorable
Evolución de la repetición de 1° a 6° grado
según contexto sociocultural.
Años 2003 a 2009
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Administración Nacional de Educación Pública
Presupuesto 2010 –2014
23
asiduidad de la asistencia al centro escolar. Del mismo modo que fue señalado para la
Educación Inicial, la regularidad de la concurrencia a clases representa un elemento
clave para asegurar la continuidad que requieren los procesos de aprendizaje.
En esta línea, merece especial atención el aumento registrado durante 2009 del
porcentaje de alumnos que presentan un nivel de “asistencia insuficiente”7. El
porcentaje de niños de 1º a 6º en esta situación trepó a 10,3% durante el último año,
cuatro puntos porcentuales por encima del valor correspondiente a 2008. Este registro es
el más alto que se observa desde 1993, lo cual amerita especial preocupación, en tanto
desvirtúa los niveles de acceso cuasi universales para la Educación Inicial y universales
para la Educación Primaria que se han consignado en las páginas anteriores.
Naturalmente, la asistencia insuficiente conspira contra las posibilidades efectivas de
aprendizaje, en particular –pero no solo – en los contextos sociales más vulnerables, y
probablemente condiciona la propia dinámica del aula.
9,2
11,5
7,5
8,9
7,3
4,7
7,4
6,6
9,9
6,4 6,3
5,4
6,9 6,8
5,6
7,6
6,6
10,3
0,0
2,0
4,0
6,0
8,0
10,0
12,0
14,0
Porcentaje de asistencia insuficiente de 1°a 6°
año. 1992 a 2009
7 Alumnos que asistieron más de 70 días, pero menos de 140 en el año.
Administración Nacional de Educación Pública
Presupuesto 2010 –2014
24
Cabe destacar que el aumento se
advierte en todos los tipos de
escuelas, esto es, en centros ubicados
en distintos contextos socioculturales
y en distintas categorías de escuela.
Pese a este aumento generalizando en
el último año, la asistencia
insuficiente mantiene una pauta
fuertemente estratificada por contexto
(14,2% para las muy desfavorables y apenas 2,8% en muy favorable) y por categoría de
escuela (en CSSC se ubica en 14,6%). Cabe resaltar también el mayor incremento en el
interior, donde la asistencia insuficiente crece de 5.4% en 2008 a 9.75 en 2009.
Más allá de estas posibles explicaciones las inasistencias de los alumnos aumentaron
significativamente en 2009. Además, a diferencia de otros indicadores que muestran
tendencias claras en el monitoreo que se realiza año a año (por ejemplo, alumnos por
maestro o repetición), la asiduidad de asistencia ha oscilado en el período y no presenta
una evolución definida.
Debe subrayarse que la asistencia insuficiente mide situaciones de riesgo educativo
extremo: estos alumnos presentaron como mínimo 40 faltas en el año (entre 70 y 140
días sobre 180 previstos). En este sentido, conviene observar los tramos de asistencia en
su totalidad. El análisis en general de esta distribución muestra que el tramo de
asistencia más frecuente es el que va entre 161 y 170 días (39,5% y 35,2% en 2008 y
2009 respectivamente).
Evolución de la asistencia insuficiente de
1° a 6° grado según región. Año 2008 - 2009
9,4
5,4
11,7
9,7
0,0
2,0
4,0
6,0
8,0
10,0
12,0
14,0
Montevideo Interior
2008
2009
Administración Nacional de Educación Pública
Presupuesto 2010 –2014
25
Cuando se compara los
tramos de los días
asistidos entre 2008 y
2009, se observa un
corrimiento desde los
rangos superiores hacia
los inferiores. El
intervalo que implica
mayor asistencia (171 y
más) disminuye su peso
en 2009 prácticamente a
la mitad (pasa de 21,9%
a 12,2%). En menor medida, el tramo contiguo de 161 a 170 disminuye también su
participación. Los restantes intervalos de asistencia, sin excepción, aumentan su peso
relativo sobre el total respecto al año 2008. Aunque con esta información no es posible
confirmar que aquellos niños que en años anteriores se encontraban próximos a los
límites de los intervalos se movieron a tramos más bajos, todo hace pensar que la
disminución de la asistencia fue generalizada para toda la población escolar.
Por otra parte la “asistencia promedio”8 durante 2009 se ubicó en 155 días, cinco días
menos que en 2008 y muy distante de los 180 días previstos de acuerdo al calendario
lectivo.
8 El cálculo del promedio de días asistidos se realiza a partir de la imputación de marcas de clase en los
distintos tramos de asistencia que reporta la escuela. Sobre estos resultados se calculan los promedios. Por
tanto, se trata de una estimación de los días asistidos en virtud de que los registros estadísticos no se
realizan por niño, sino por tramos de asistencia en cada escuela.
2008
2009
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
35,0
40,0
1 a 70 71 a
130
131 a
140
141 a
150
151 a
160
161 a
170
171 y
más
1,1 3,5 3,1
9,2
21,7
39,5
21,9
1,6
5,2 5,1
14,0
26,7
35,2
12,2
Días asistidos
1 a 70 71 a 130 131 a 140 141 a 150 151 a 160 161 a 170 171 y más
2008 1,1 3,5 3,1 9,2 21,7 39,5 21,9
2009 1,6 5,2 5,1 14,0 26,7 35,2 12,2
Distribución de los tramos de asistencia escolar (%). 2008 y 2009
2008 2009
Administración Nacional de Educación Pública
Presupuesto 2010 –2014
26
Cuadro 2
Promedio estimado de días asistidos durante el año escolar de 1º a 6º grado.
Serie 2000-2009.
2000 – 2004 160
2005 160
2006 162
2007 158
2008 160
2009 155
Fuente: DIEE/CODICEN (2009), Monitor de Educación Primaria, ANEP, Montevideo.
El porcentaje de niños con “asistencia insuficiente” en Educación Inicial se ubicó en
40,8% en 2009, valor que prácticamente cuadruplica al registrado en la educación
primaria común (10,3%). Si a este tramo se le suman los niños que concurrieron a la
escuela menos de 70 días en el año (6,1%), se concluye que prácticamente la mitad de
los alumnos de este nivel (46,9%) no alcanza estándares mínimos de asistencia regular.
En definitiva, en virtud del logro de una universalización del acceso a la educación
inicial en 4 y 5 años, el problema de la asiduidad de la asistencia en el nivel parece
ubicarse como uno de los problemas centrales.
Administración Nacional de Educación Pública
Presupuesto 2010 –2014
27
44,2 43,5
37,9
15,0 11,9 10,0 9,3 8,6 7,0
40,8
10,3
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
Porcentaje de asistencia insuficiente en educación inicial y
común por niveles. Año 2009
Finalmente, con relación al “abandono intermitente”9 (uno de los indicadores que
permite capturar situaciones de deserción de niños del sistema educativo), cabe señalar
que en los últimos años –particularmente entre 2008 y 2009– se constata un leve
aumento del porcentaje de alumnos en esta situación: de 1,1% a 1,6%. De igual modo
que con la “asistencia insuficiente”, el valor observado en 2009 es el más alto de los
últimos años.
9 Alumnos que asistieron 70 días o menos durante el año escolar.
Administración Nacional de Educación Pública
Presupuesto 2010 –2014
28
Porcentaje de abandono intermitente en 1º a 6º
grado. 2002 a 2009
1,2
1,1 1,1
1,0
1,1
1,3
1,1
1,6
0,0
0,2
0,4
0,6
0,8
1,0
1,2
1,4
1,6
1,8
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
En suma, los datos sobre “asistencia insuficiente” como “abandono intermitente”
indican que la Educación Primaria enfrenta, más allá de las tendencias alentadoras
consignadas (en particular, la reducción de la repetición), el desafío de asegurar la
asiduidad en la asistencia, sin la cual los niveles de acceso universales o cuasi
universales se verían, en los hechos, amenazados como conquistas que el sistema
educativo ha logrado en los últimos años en base a esfuerzos y recursos destinados a tal
fin.
1.2.3. Los aprendizajes en enseñanza primaria en el contexto latinoamericano
El descenso de la repetición analizado en las páginas precedentes debe ser
complementado con otras miradas, a fin de tener una visión más integral sobre los
resultados que la educación primaria viene logrando en los últimos años. En tal sentido,
los resultados del estudio de SERCE, en el cual Uruguay participó en 2006, permiten
ahondar en algunas de las dimensiones señaladas.10
10 Este apartado sobre SERCE se realiza tomando como referencia la publicación Uruguay en el Segundo
Estudio Regional Comparativo y Explicativo (SERCE) Informe Nacional, ANEP 2009 y la presentación
pública de resultados disponible en www.anep.edu.uy
Administración Nacional de Educación Pública
Presupuesto 2010 –2014
29
El SERCE (Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo) evalúa el
desempeño de los estudiantes en América Latina y El Caribe. A su vez, indaga los
factores asociados a dichos desempeños. Como tal busca conocer el nivel de logro de
los estudiantes de 3º y 6º grado de primaria en algunas competencias esenciales de
lectura, escritura, matemática y ciencias; los factores escolares y extraescolares que
contribuyen para que se logren diferentes niveles; la desigualdad de resultados existente
entre los distintos países y al interior de ellos. Un elemento central, que desde la
perspectiva de derechos de los niños reviste mucha importancia, es que se basa en la
evaluación de los conocimientos desde un enfoque de “habilidades para la vida” que
involucra el ámbito escolar, pero lo trasciende totalmente.
Los principales resultados del estudio permiten observar cómo se ubica Uruguay en el
contexto latinoamericano. Lo interesante es que esta comparación se puede realizar para
distintas competencias de los alumnos y para distintos grados. La conclusión general
que se desprende del estudio, y del cual aquí se brindan los siguientes gráficos, es que el
país se encuentra entre los países con mejores desempeños en América Latina. En
primer lugar, en todas las áreas y grados se ubica por encima del promedio de países.
Por competencia y por grado se ubica en el 2° lugar en Matemáticas y en Ciencias en 6°
año; en el 3er. escalón de países en Matemática de 3° y en el 3° escalón de países en
Lectura de 3° y 6°.
Administración Nacional de Educación Pública
Presupuesto 2010 –2014
30
Fuente: Presentación pública de los resultados de SERCE en Uruguay, ANEP.
(http://www.anep.edu.uy/sitio/anep.php?identificador=338).
Asimismo, la evaluación de SERCE tiende a reforzar una característica que ya había
sido señalada en estudios anteriores: al igual que en la evaluación de 6º años de 2005 y
de los resultados del estudio de PISA 2006, el país presenta en términos relativos
resultados algo inferiores en Lectura por sobre Matemática. Una de las conclusiones a la
que se arriba en el informe del país, es que al ser la lectura una competencia básica
fundamental para el conjunto de las áreas de conocimiento, se sugiere el fomento de un
plan de lectura para todos los grados escolares, como forma no solo de mejorar los
logros en esta área, sino que, como forma de influir en el conjunto de asignaturas.
350
400
450
500
550
600
650
Cuba
Nuevo León
Costa Rica
Chile
México
URUGUAY
Colombia
Argentina
Brasil
PROMEDIO
El Salvador
Perú
Nicaragua
Paraguay
Panamá
Ecuador
Guatemala
R. Dominicana
Intervalo de confianza del puntaje promedio en Lectura 3° por país
350
400
450
500
550
600
650
Cuba
Costa Rica
Chile
Nuevo León
URUGUAY
México
Brasil
Colombia
Argentina
PROMEDIO
El Salvador
Perú
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Guatemala
Ecuador
R. Dominicana
Intervalo de confianza del puntaje promedio en Lectura 6° por país
350
400
450
500
550
600
650
700
Cuba
Nuevo León
URUGUAY
Costa Rica
México
Chile
Argentina
Brasil
PROMEDIO
Colombia
Paraguay
El Salvador
Perú
Ecuador
Nicaragua
Panamá
Guatemala
R. Dominicana
Intervalo de confianza del puntaje promedio en Matemática 3° por país
350
400
450
500
550
600
650
700
Cuba
URUGUAY
Nuevo León
Costa Rica
México
Chile
Argentina
PROMEDIO
Brasil
Colombia
Perú
El Salvador
Paraguay
Ecuador
Nicaragua
Guatemala
Panamá
R. Dominicana
Intervalo de confianza del puntaje promedio en Matemática 6° por país
Administración Nacional de Educación Pública
Presupuesto 2010 –2014
31
1.3. POLÍTICAS IMPULSADAS ENTRE 2005 Y 2009: ESCUELAS DE
TIEMPO COMPLETO Y CSCC, PROGRAMA DE MAESTROS
COMUNITARIOS, CAMPAMENTOS EDUCATIVOS, ESCUELAS
DISFRUTABLES, PROGRAMA EDUCATIVO DE VERANO Y PLAN
CEIBAL
En los últimos años el CEIP ha venido desarrollando un conjunto de políticas y
estrategias innovadoras con el objetivo de mejorar la calidad y fortalecer la equidad de
los aprendizajes. En este sentido, corresponde destacar la creación o conversión desde el
año 2005 de 30 nuevas Escuelas de Tiempo Completo. Más aún, entre 2008 y 2010 en
número de Escuelas de Tiempo Completo creció de 120 a 132, representando en el
presente más del 14% del total de las escuelas urbanas de educación común.
Por otra parte, la modalidad de CSCC alcanzó en 2009 a 285 escuelas urbanas, lo que
representa el 31% del total de escuelas públicas comunes urbanas del país.
Ambas modalidades han tendido al crecimiento en los últimos años, constituyendo una
clara expresión de compromiso , en dirección a mejorar los aprendizajes –
particularmente, en los contextos sociales más vulnerables– y reducir las disparidades.
63,7
42,7
15,2
30,8
9,6
14,3
5,0
15,0
25,0
35,0
45,0
55,0
65,0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Porcentaje de escuelas urbanas por categoría.
2003 a 2009
Urbana Común
CSCC
Tiempo Completo
Práctica * * 56,2
40,0
15,0
30,3
6,6 9,0
16,8 14,2
5,5 6,5
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0
80,0
90,0
100,0
2004 2009
Porcentaje de matrícula de 1º a 6º grado por
categoría de escuela. Año 2004 y 2009
Urbana Común CSCC Tiempo Completo Práctica y HP Rural
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32
Pese a que entre 2008 y 2009 se registró un
leve incremento en la tasa de repetición de 1°
a 6° grado entre las Escuelas de Tiempo
Completo (de 4.4% a 5.5%), esta modalidad
ha revelado tener desde su creación un fuerte
impacto en la reducción de la repetición en
las áreas sociales más críticas. Por otra parte,
en la modalidad de CSCC también se
advierte una sostenida tendencia al descenso
en los niveles de repetición. En suma, las
principales estrategias que hasta el 2009 se
ha dado la Educación Primaria para mejorar los aprendizajes entre los niños de
contextos menos favorables están generando resultados positivos y, lo que es más
importante, sostenidos en el tiempo.
Desde 2005 el sistema educativo11 comenzó a desarrollar el Programa de Maestros
Comunitarios (PMC). En el año 2009 el PMC intervino en 334 Escuelas, contando con
la participación de 553 Maestros. La edición 2005 se desarrolló en 255 escuelas en las
que trabajaron 437 maestros comunitarios, al tiempo que en 2006 participaron 252
escuelas y 433 maestros. En las ediciones de 2007 y 2008, 334 escuelas, con 553
maestros. Esto significa que el mayor crecimiento de esta iniciativa se dio entre el año
2006 y el 2007, con la incorporación de 82 escuelas y 120 nuevos maestros (Cuadro 3).
Cuadro 3
Cantidad de escuelas, maestros y niños participantes en el PMC por año, según área geográfica*
2005 2006 2007 2008 2009
Mdeo Int. Tot. Mdeo Int. Tot. Mdeo Int. Tot. Mdeo Int. Tot. Mdeo Int. Tot.
Escuelas 97 158 255 95 157 252 101 233 334 100 234 334 101 233 334
Mtros 180 257 437 178 255 433 203 350 553 206 370 576 203 350 553
Niños 3879 5413 9292 5989 8895 14884 6608 11392 18000 6271 10531 16802 5948 10218 16166
11 Cabe destacar el apoyo brindado por el Programa INFAMILIA del MIDES y UNICEF en el inicio del
Programa.
7,7
13,7
7,7
5,3
7,7
5,6
9,0
5,5
4,1
4,9
0,0
2,0
4,0
6,0
8,0
10,0
12,0
14,0
16,0
Urbana Común CSCC Tiempo
Completo
Práctica Rural
Evolución de la repetición de 1° a 6° grado
según categoría. Años 2003 a 2009
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
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Presupuesto 2010 –2014
33
Fuente: Elaborado por Infamilia, con datos de los relevamientos de seguimiento y evaluación
del PMC realizados por Infamilia-CEP en los años 2005-2009.
Una dimensión relevante para evaluar la focalización es la trayectoria educativa de los
alumnos del PMC. El análisis para 2009 revela que el perfil de los niños participantes
en esta última edición fue levemente mejor que en los años anteriores. Esto se viene
constatando desde el año 2006, es decir, los niños seleccionados para ingresar al
programa presentan menos antecedentes de fracaso escolar. En efecto, como se muestra
en el cuadro 10, en 2005 el 63% de los niños que participaron del PMC presentan
antecedentes de repetición escolar. Si se compara este dato con el del año 2009, se
registra un marcado descenso en el total de niños con repeticiones previas (9,2 puntos
porcentuales). Al mismo tiempo, se van reduciendo las proporciones de niños que
repitieron dos o tres veces, mientras que aumenta levemente la de niños que han
repetido sólo una vez al momento de ingresar al programa (del total de repetidores en
2009 el 66.1% repitió una sola vez, el 26% lo hizo dos veces y el 7.9% tres veces). Sin
embargo, se mantiene la tendencia de que las repeticiones se concentran
mayoritariamente en primer y segundo grado.
Cuadro 4
Niños que repitieron alguna vez, cantidad y grados de repeticiones previas. Años 2005 a 2009. En
Porcentajes.
Repeticiones previas 2005 2006 2007 2008 2009
Sí 63,0 57,3 56,6 54,2 53,8
No 37,0 42,7 43,4 45,8 46,2
Cantidad de repeticiones previas
Un vez 55,2 57,9 63,5 65,7 66,1
Dos veces 30,8 29,9 27,7 25,9 26,0
Tres veces 14,0 12,2 8,8 8,5 7,9
Grados de repetición previa (suma de
menciones)
Primero 95,9 91,4 83,9 83,4 84,6
Segundo 36,0 37,6 34,1 31,5 30,9
Tercero 14,2 15,4 15,6 15,4 14,9
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34
Cuarto 5,4 6,5 7,2 7,9 7,2
Quinto 2,2 2,7 3,6 3,8 3,5
Sexto 0,3 0,6 0,9 0,8 0,8
Fuente: Elaborado por Infamilia, con datos de los Relevamientos de Seguimiento y Evaluación
del PMC realizados por Infamilia-CEP en los años 2005 - 2009.
Con relación al impacto del PMC en los aprendizajes cabe señalar que el porcentaje de
alumnos que mejoraron sus calificaciones de aplicación ha oscilado desde la
implementación del programa en torno al 70%, es decir, cerca de 7 de cada 10 niños
participantes en el PMC mejoran sus calificaciones al terminar su pasaje por el
programa.
Evolución de las calificaciones de los niños participantes del PMC en el período en que estuvieron en
el programa. Serie 2005-2009. En porcentajes.
Fuente: Elaborado por Infamilia, con datos de los Relevamientos de Seguimiento y Evaluación
del PMC realizados por Infamilia-CEP en los años 2005 - 2009.
Más allá de estos resultados generales, parece fundamental determinar la proporción de
niños que en el momento de ingreso al PMC tenían calificación de insuficiencia en el
rendimiento, y al finalizar su pasaje habían conseguido una calificación de suficiencia.
Al considerar solo los casos con información sobre la nota de aplicación, en 2009 el
82,3% de los beneficiarios ingresó al programa con calificación insuficiente, mientras
que el 77,2% culminó con nota suficiente. En esta misma línea cabe destacar que el
61,9% de los niños cambia su calificación insuficiente a suficiente.
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35
La información recogida indica también una evolución favorable de los juicios de los
maestros de aula sobre el rendimiento en dos áreas sumamente importantes en la vida
educativa como lo son lectoescritura y matemáticas. En efecto, puede verse que
siguiendo la tendencia registrada en los años anteriores, la proporción de niños respecto
a los cuales los maestros mejoraron su juicio en 2009 fue del 56% en lectoescritura, y
del 53% en matemática. En lo que concierne a la actitud frente al aprendizaje, la
proporción de maestros que opina haber encontrado una mejoría en sus alumnos,
muestra una tendencia estable en torno al 43%.
Desde la creación del PMC los niveles de promoción resultan alentadores, considerados
como uno de los principales indicadores para medir el impacto del programa en los
aprendizajes. De los 16.166 niños que participaron en el PMC en el año 2009 promovió
un 82,2%, proporción igual a la registrada en 2008.
Distribución de los niños participantes del PMC según repetición o promoción al finalizar
el año lectivo. Serie 2005-2009. En porcentajes.
Fuente: Elaborado por Infamilia, con datos de los relevamientos de seguimiento y evaluación
del PMC realizados por Infamilia-CEP en los años 2005- 2009.
Además de consolidar líneas de política destinadas a mejorar los aprendizajes y reducir
disparidades e introducir innovaciones destinadas a atender situaciones críticas, y a la
vez estrechar el vínculo entre las familias y la escuela, como han sido las modalidades
de TC, CSCC y el PMC, el CEIP ha venido desarrollando en los últimos años políticas,
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36
programas y acciones destinadas a fortalecer el carácter integral que desde siempre ha
tenido y ha perseguido la educación primaria pública en Uruguay.
En este sentido, se destaca entre otras acciones el Programa de Campamentos
Educativos, proyecto central de CODICEN, en el que participa el CEIP desde su
gestión y financiamiento. Partiendo de la formación integral de los alumnos y de la
búsqueda de la integración de niños que provienen de distintos contextos, el sistema
educativo introdujo esta línea de acción que ha contribuido a enfrentar uno de los
mayores obstáculos a la integración social y educativa que es la segregación residencial
y la consecuente segmentación social de la matrícula. Estos dos procesos han impactado
en los últimos años negativamente en la educación, en tanto determinan que las escuelas
y los liceos se transformen en espacios cada vez más homogéneos a su interior y más
heterogéneos entre sí, lo que reduce las oportunidades de interacción entre niños y
adolescentes que provienen de distintos contextos, afectando en forma negativa las
chances de aprendizaje y la contribución que la educación puede hacer al sentido
republicano y democrático del cual tan orgulloso se ha sentido el país a lo largo de su
historia.
Por otra parte, SERCE ha explicitado en su trabajo Factores asociados al logro
cognitivo de los estudiantes de América Latina y el Caribe que las desigualdades
sociales y de aprendizaje están relacionadas a los procesos de segregación escolar, en
tanto éstos determinan que niños de una misma condición sociocultural asistan a la
misma escuela. La escasa diversidad sociocultural y económica de los establecimientos
educativos en Uruguay, tanto públicos como privados, reduce la chance de que el
“aprendizaje entre pares” diferentes potencie los resultados educativos de los alumnos.
En ese marco se desarrolló el Programa de Campamentos Educativos, el cual alcanzó
durante 2009 a 556 Escuelas Rurales (48% del total), 21 Liceos Rurales y CEI (100%
de todo el país), 9 Escuelas Agrarias y de Alternancia (90% del total), 7 Liceos y 1
Escuela Técnica. El Programa abarcó aproximadamente a diez mil niños y adolescentes
y a más de un millar de docentes, lo que representa el 51% de la población educativa
rural de todo el país.
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37
Alumnos participantes en el Programa Campamentos Educativos según subsistema de
ANEP por departamento. Año 2009. Valores absolutos.
Otra línea de acción que merece especial destaque es el Programa de Escuelas
Disfrutables que busca mediante acciones educativas y de salud fortalecer a las escuelas
como instituciones que actúan en forma integral sobre los niños, la familia y la
comunidad. A través de los equipos multidisciplinarios dependientes del CEIP se
pretende favorecer la inserción en la comunidad y las redes locales, buscando articular
con otras instituciones recursos que a nivel local existen y las políticas públicas en el
territorio.
Con relación al desarrollo del Programa Educativo de Verano cabe destacar que el
mismo alcanzó durante su última edición (2010) a 80 escuelas de 17 departamentos,
abarcando a un total de 1.123 niños, lo que arroja un promedio de 14 niños por escuela.
En su amplia mayoría, estos alumnos venían de cursar primer año en 2009 (65,9%) y,
en menor medida, segundo (28,5%), aunque asistieron también otros de nivel inicial, así
como de los grados siguientes del ciclo de educación común. La concentración en los
grados más bajos refleja el objetivo de fortalecer oportunamente las capacidades básicas
de lectura y escritura que los niños necesitarán para progresar adecuadamente y en
tiempo en la escuela. El Programa ha logrado hasta el momento niveles relativamente
importantes de asistencia de los niños a clase, especialmente si se toma en cuenta que se
trata de un programa extracurricular que funciona durante los meses de verano. El grado
de involucramiento de los padres, con respecto a la participación de los niños en el
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38
programa, constituye también un aspecto relevante. Finalmente, cabe consignar que a
juicio de los propios maestros un conjunto importante de alumnos logran importantes
avances en oralización de la lectura y en oralidad a partir de su participación en esta
experiencia. Los avances en algunas de estas dimensiones involucran al 70% de los
alumnos de primero o segundo año.
Finalmente, corresponde destacar como una de las principales transformaciones
educativas impulsadas en este período la implementación del Plan de “Conectividad
Educativa de la Informática Básica para el Aprendizaje en Línea” (CEIBAL) a partir de
2007.12 El Plan CEIBAL fue concebido con dos objetivos principales: brindar a los
alumnos de las escuelas primarias públicas y a sus respectivos maestros, acceso
universal y gratuito a computadoras y conexión a Internet. Así, se busca disminuir la
“brecha digital” en el uso y conocimiento de las tecnologías de la información y la
comunicación. En segundo término, pretende proporcionar a los niños la posibilidad de
desarrollar diversas capacidades en procura de ampliar sus conocimientos y favorecer
los aprendizajes. De esta forma intenta convertirse en una nueva herramienta para el
proceso de enseñanza y aprendizaje apostando a la utilización de las tecnologías en el
aula y en los hogares.
A partir de la primera distribución de las computadoras ocurrida en la Escuela Villa
Cardal N°24 del departamento de Florida en mayo de 2007 (160 XO distribuidas), el
Plan CEIBAL se expandió en forma acelerada según el cronograma establecido y
alcanzó en 2009 a la totalidad de niños de escuelas públicas del país. En el año 2007 y
2008 se cubrieron gran parte de las escuelas del interior del país y en el año 2009 se
distribuyeron en la capital y área metropolitana. A fines del año 2009 todos los niños de
de 1° a 6° grado de escuelas de públicas primarias (unos 300 mil en 2.100 escuelas) y
los respectivos maestros (unos 18 mil), accedieron a las computadoras XO.
La ejecución técnica del proyecto fue realizada por el LATU, que implementa el
programa en forma coordinada con el CEIP y la ANEP. Asimismo, contó con la
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39
codirección de varias reparticiones del gobierno entre las que se encuentran el
Ministerio de Educación y Cultura (MEC), la Administración Nacional de
Telecomunicaciones (ANTEL) y la Agencia para el Gobierno Electrónico y la Agencia
de Innovación. En el presente año se constituyó el “Centro para la Inclusión
Tecnológica y Social” (CITS), persona jurídica de derecho público no estatal que
reunirá el conjunto de actividades del Plan CEIBAL.13
Un estudio recientemente presentado sobre el CEIBAL, que fuera realizado por LATU
y ANEP14, basado en información de 200 centros educativos de todo el país y una
actividad pedagógica desarrollada con 1198 niños de 3° a 6° grado, brinda algunos
elementos sobre su incidencia en la autoestima de los niños entre otros factores
relevantes. Con relación al aprendizaje y la autoestima, el estudio muestra que los
directores opinan que “el Plan CEIBAL influyó de forma positiva en los niños,
destacándose con un 82,3% la motivación para trabajar en clase y con casi un 80% la
(mejora de la) autoestima.” Asimismo, el estudio señala que “en el caso de la influencia
sobre la asistencia, casi un 40% opina que el Plan CEIBAL influyó de forma positiva”
(ANEP 2009: 26). Cabe destacar también que el 86% de los directores opina que el Plan
Ceibal mejoró significativamente el acceso a información para las familias. En cuanto a
la frecuencia de uso de las XO de los niños en las aulas, los datos de la encuesta a los
directores, indican que cuanto mayores son los niños mayor es la frecuencia en el uso de
la tecnología. (ANEP 2009: 14). Los resultados de la actividad de producción de texto
digital, que involucrara el uso de las XO en las clases de alumnos de 3° a 6° grado, a fin
de observar las utilidades que le dan en el aula a la tecnología, indicaron que hay
variantes en el uso de las computadoras y sus aplicaciones multimedia según la edad de
los niños y la ubicación de la escuela. Finalmente, el informe señala que “Uruguay se
encuentra en un lugar privilegiado por haber ampliado considerablemente las
condiciones del acceso a las nuevas tecnologías en el marco de objetivos de inclusión
digital a través de una política centrada en educación” (ANEP 2009: 32). No obstante,
12 El 14 de diciembre de 2006 fue lanzado el plan por el entonces Presidente de la República, Dr. Tabaré
Vázquez, en tanto el Decreto presidencial fue firmado el 18 de abril de 2007 (decreto 144/007).
13 Creado por la Ley 18.640 del 8 de enero de 2010.
14 LATU y ANEP – DIEE-DSPE/ANEP (2009): Evaluación del Plan CEIBAL. Informe Preliminar.
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Presupuesto 2010 –2014
40
se señala también la necesidad de seguir avanzando en mejorar la eficacia del servicio,
haciendo ajustes al funcionamiento de las máquinas, teniendo en cuenta el contexto
educativo nacional, y repensando los modelos técnicos pedagógicos de la formación
docente.
Los impactos que esta política tiene se encuentran en pleno proceso de evaluación y
probablemente exijan una mirada y evaluación en el mediano plazo para entender cuáles
son los cambios que han producido. Más allá de este aspecto, resultan claros los
beneficios que ha traído en procura de modernizar la enseñanza pública y para potenciar
el uso de las nuevas tecnologías en todos los niños, independientemente de las zonas
geográficas de residencia y de las condiciones sociales de ellos y de sus familias.
2. ORIENTACIONES DE POLÍTICAS PROPUESTAS PARA EL PERÍODO
2011-2015
Las Orientaciones de Política y las Estrategias a desarrollar en el período 2011-2015 se
fundan en dos objetivo institucionales que el Consejo de Educación Inicial y Primaria
ha definido:
• Promover y asegurar aprendizajes relevantes y de calidad similar a todos
los niños.
• Instituir a la escuela como espacio de participación comunitaria y de
implementación de políticas públicas de infancia.
Asimismo, la definición de las orientaciones a desarrollar en los próximos cinco años
parte de los desafíos identificados al examinar la situación de la educación inicial y
primaria en Uruguay. Estas líneas prioritarias habrán de contribuir por cierto al logro de
los objetivos de carácter general definidos por la ANEP en el marco del Presupuesto
2011-2015.
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Presupuesto 2010 –2014
41
2.1.- Aumentar y asegurar el tiempo pedagógico entendido como condición
necesaria para garantizar el derecho a la educación
Cabe conceptualizar al tiempo pedagógico como: la optimización del tiempo que los
niños permanecen en la escuela para acceder universalmente a los saberes y
democratizar el conocimiento.
El tiempo pedagógico constituye un factor decisivo en las prácticas pedagógicas, en el
currículo y en la construcción de las funciones escolares para las instituciones, sus
docentes y sus alumnos. Este tiempo orienta la forma de administrar los procesos de
enseñanza y de organización escolar, así como las experiencias y los aprendizajes de
todos los estudiantes. Esta relevancia hace tanto al tiempo objetivo y cronológico
(cantidad de horas pedagógicas reales de la jornada escolar) como al tiempo subjetivo,
de carácter interno y fenomenológico, como motor de búsqueda de procesos y
resultados más significativos para cada uno de los actores.
El tiempo estructurado u organizacional es el que define ciertas identidades del sistema,
esto es, por ejemplo, la categoría de las escuelas: común y de tiempo completo, o la
periodización del año lectivo (calendario escolar), etc. La segunda concepción –la de un
tiempo adaptado al alumno, flexible y orientado a la búsqueda de calidad en sus
procesos de aprendizaje y socialización– se procura lograr a través del conjunto de
acciones curriculares y extracurriculares que se enfatizarán particularmente en el
quinquenio.
Ambas dimensiones son complementarias y necesarias como lo recuerda Daniel Filmus:
“Muchas veces se dice qué más da un día más o un día menos de clase, una semana más
o menos si lo que importa es la calidad. Se desvaloriza así al propio trabajo docente, la
influencia que ese trabajo puede tener en los alumnos, la relación cotidiana y
permanente entre docentes y alumnos.”15
15 Filmus, Daniel, 2005, Conferencia inaugural en Seminario Internacional IIPE-UNESCO, Bs. As.
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42
La jornada de clase, medida por horas semanales de asistencia tiene fuertes
desigualdades en el sistema educativo uruguayo:
- entre la educación media con treinta y más horas reloj y la educación primaria
mayoritariamente con veinte;
- entre la primaria especial, rural o de tiempo completo y primaria común;
- entre primaria pública común y primaria privada, ésta con un “mínimo” de
veinticinco horas semanales.
La jornada escolar y el tiempo pedagógico no son sinónimos, buena parte de aquella se
destina en las escuelas de contextos desfavorables a servicios asistenciales insustituibles
(copa de leche, comedor escolar, distribución de canastas o ropa, etc). Especialmente en
las escuelas donde hay limitaciones locativas en el comedor, el tiempo pedagógico real
no supera las tres horas diarias.
Repensar la educación significa repensar el tiempo y los espacios escolares. Las horas
de escuela pueden hacer la diferencia al momento de acortar brechas entre aquellos
alumnos que concurren solo veinte horas a la escuela y los que además asisten a tres
horas de inglés en la semana, tres horas de “club” y dos horas de música o danza. Si a
ello le sumamos que esos niños además interactúan con adultos que “hablan bien” y los
sumergen en “mundos letrados” compuestos por libros, revistas, computadoras y
periódicos, la distancia educativa se hace cada vez mayor.
La escuela no es un lugar para “guardar niños” sino el lugar de acción para combatir las
desigualdades sociales desde la educación,
.
El proyecto de escuela actual de veinte horas está en debate. Existen acuerdos en que es
necesaria la instrumentación de alternativas para favorecer la asistencia de los niños a la
escuela.
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43
La extensión del tiempo pedagógico tiene que tener una lectura más amplia: mayor
tiempo para los procesos de aprendizaje y un tiempo diferente para la enseñanza en el
territorio de la escuela.
El Consejo de Educación Inicial y Primaria históricamente ha promovido políticas de
extensión del tiempo pedagógico a través de diversas modalidades y estrategias
educativas; políticas que han estado dirigidas a la satisfacción de las necesidades de los
alumnos, tanto en el orden de sus aprendizajes como compensatorias para los diversos
contextos de desarrollo.
Revertir estas situaciones constituye un desafío para la gestión escolar e institucional;
por ello, es aspiración para el presente quinquenio, continuar en la profundización de
políticas de incremento de tiempo pedagógico a través de diversas estrategias: cobertura
y acceso de niños y niñas de 3 años al sistema, extensión, profundización y desarrollo
de escuelas de tiempo completo, estudio e instalación de modelos alternativos de
extensión de la jornada escolar.
Paralelamente, se insistirá en asegurar la permanencia y retención del alumno en la
escuela mediante el control de la inasistencia y el abandono, considerando que “el
ausentismo y la irregularidad en la frecuentación constituyen un peligro no menos
grave…”, tal como alertaba Varela16.
Resultará, entonces, prioritaria la coordinación con otros organismos estatales para
asegurar a todos los niños el derecho a la educación y participación en los diversos
tiempos y espacios educativos, aspecto relevante para asegurar la formación integral de
todos los educandos.
16 Varela, José Pedro. La Educación del Pueblo, Cap. IX
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44
2.2.- Fortalecer los centros educativos en sus recursos y en su capacidad colectiva
de iniciativa y de gestión
Las pruebas estandarizadas de aprendizaje (SERCE) revelan que el índice socioeconómico
y cultural de las familias es la dimensión con más incidencia en los
resultados, y que tiene mayor valor predictivo. Sin embargo, hay escuelas que superan
largamente la expectativa de logro según la composición socioeconómica cultural del
alumnado, en tanto otras están muy por debajo. La conclusión a que igual condición de
la matrícula, hay una fuerte dispersión de rendimientos, y que ellos se vinculan
directamente a un “efecto escuela”. Hay procesos educativos al interior de los centros,
especialmente el denominado “clima escolar”, que refutan cualquier pretensión de
determinismo social y que rescatan la potencialidad del centro educativo en los
aprendizajes.
El clima escolar es un constructo complejo que remite al trabajo de docentes y
directores para construir una comunidad educativa acogedora y respetuosa de los
estudiantes (…) erigida en una sólida organización escolar y con equipos docentes
comprometidos y responsables del aprendizaje de todos sus alumnos. Fortalecer la
escuela es, entonces, un imperativo ético en tanto palanca para la mejora de los
aprendizajes, y eso supone rever la organización, los procesos, la infraestructura y los
recursos materiales, además de desterrar severas críticas asociadas a las propuestas
neoliberales.
Las reformas educativas de los 90 se caracterizaron por la “desresponsabilización” del
Estado y la transferencia de los centros educativos a los municipios, las provincias o
agentes particulares. Muchos países de la región vivieron este proceso que bajo la
consigna de la descentralización, en realidad vació de sentido universalista a la escuela,
segmentó la calidad de la enseñanza y pauperizó a los sistemas educativos.
Este antecedente desacreditó los procesos de transferencia a los centros de las facultades
que hacen al ejercicio profesional docente y que habilitan a las comunidades a participar
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45
en la educación de sus niños. Sin embargo, fortalecer la escuela y alentar proyectos
basados en compromisos compartidos por docentes y familias, lejos de licuar el sentido
histórico de la educación pública, busca potenciar y prestigiar el quehacer escolar.
Los centros educativos deben avanzar en su capacidad de toma de decisiones y en la
ejecución autónoma de aquellas acciones que permitan una mejora institucional
mediante un proceso consensuado de delegación de atribuciones y de disponibilidad de
recursos
Fortalecer los centros implica no solo mejorar la gestión, sino también alentar las
iniciativas del colectivo institucional, orientadas y apoyadas por recursos técnicos y
bajo la supervisión regular que posibilite la coherencia de los proyectos particulares en
las lógicas generales, así como la sistematización de las experiencias. Este proceso que
habilita la reflexión y la crítica es condición necesaria para forjar “escuelas que
aprenden”, es decir comunidades educativas que avanzan en pertinencia, calidad y
relevancia social.
Brindar mayor autonomía en la gestión para la ejecución de soluciones a corto plazo
permitirá a las propias instituciones y a sus colectivos docentes desarrollar
creativamente estrategias propias de mejoramiento y de encuentro de la calidad
institucional.
2.3.- Articular las políticas universales con diversificadas, y políticas integrales con
específicas a fin de atender particularidades y compensar desigualdades.
El desarrollo de políticas universales y específicamente educativas ha sido la misión
fundacional de la educación primaria. La instrucción obligatoria de todos los habitantes
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46
de la República identificando la ignorancia como un abuso matrizaron el sentido de la
escuela.
El devenir histórico y la complejidad creciente de la sociedad contemporánea
asignaron a las instituciones educativas nuevos mandatos impulsando la atención más
integral del alumno. Paralelamente los requerimientos particulares de distintos sectores
de estudiantes con necesidades especiales imponen articular las políticas universales
con estrategias diversificadas que compensen las dificultades de esos grupos.
En los hechos, las escuelas enfrentan cotidianamente el desafío de mejorar los
aprendizajes en un contexto de desigualdad económica y cultural. “Las posibilidades de
llevar a los niños al máximo potencial de aprendizaje dependen en parte de las escuelas,
y en parte de las condiciones de marginalidad en que viven muchos de los estudiantes.
Para mejorar los aprendizajes, por lo tanto, se requiere de medidas que fortalezcan las
capacidades de las escuelas y, también, de medidas que mejoren las condiciones de
vida de los estudiantes” (SERCE, 2010).
Particularmente la investigación cumplida en el Segundo Estudio Regional Comparativo
y Explicativo de los resultados escolares evidencia que el clima educativo de la escuela
es un factor asociado fuertemente a los aprendizajes, en tanto la inestabilidad de los
elencos docentes y la inseguridad constituye un problema que se concentran en los
contextos socio-culturales críticos. Esta opinión de los directores coincide con la de los
maestros de esas instituciones que encuentran en la falta de motivación de los
estudiantes y de apoyo de los padres, así como en la violencia dimensiones
problemáticas del quehacer docente.
A su vez, las escuelas de contexto crítico son las peor evaluadas por las familias de los
alumnos: 2 de cada 9 padres califican la escuela como “regular”, “mala” o “muy mala”.
Estas respuestas descienden a menos de la mitad entre los padres del resto de las
escuelas públicas.
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47
Estas percepciones de los actores principales de la educación, y a los cuales se los
idealiza en escenarios de entendimiento y cooperación, da cuenta de la complejidad de
la enseñanza en condiciones sociales de vulnerabilidad, así como la urgencia por
fortalecer programas y acciones
Este conjunto de medidas deben generar un marco conceptual que dé sentido y
legitimidad a la priorización en la asignación de recursos y a las alternativas de formatos
escolares que mejorando los aprendizajes de la población más desfavorecida, construya
una educación más justa.
En el presente quinquenio se plantea profundizar el desarrollo de modelos de escuelas
incluyentes, que atiendan las necesidades universales en el marco del derecho a la
educación y la igualdad de oportunidades. Esto supone como aspiración que al final del
quinquenio se universalice la formación del escolar en áreas como: segundas lenguas,
educación física, Ceibal, tecnologías en el aula y educación artística; iniciativas que
favorezcan el objetivo de mayor educación para los desafíos que demanda el mundo
contemporáneo. Paralelamente, es prioritario atender aquellos segmentos de población
escolar que requieren acciones compensatorias por sus propias necesidades y
desventajas socioculturales o familiares. Esto exige planificar el desarrollo de políticas
integrales y focalizadas, tanto como políticas específicas, que impacten fuertemente en
los grupos poblacionales más vulnerables.
Para ello se plantea instalar un programa de atención prioritaria en entornos con
dificultades estructurales relativas; un programa que permita integrar en un proyecto
pedagógico un nuevo modelo orientado al mejoramiento en los resultados de
aprendizaje de los alumnos, así como al fortalecimiento del vínculo entre la escuela y la
comunidad. Se pretende aunar diversas acciones que se vienen ejecutando (PMC,
segundas lenguas, educación física, educación artística, atención multidisciplinaria,
escuelas disfrutables, alimentación escolar y escuelas de verano, entre otros) como
estrategia de consolidación de las mismas, generando una intervención específica que
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permita revertir las situaciones particulares y contextuales, tendientes a afianzar la
formación integral del educando.
2.4.- Propiciar el desarrollo profesional docente: la formación permanente, la
carrera magisterial, el reconocimiento social y el desempeño profesional.
La jerarquización y el desarrollo de la función docente constituyen uno de los desafíos
más requeridos por los colectivos profesionales. Esta aspiración de larga data requiere
instrumentos eficientes desde la propia institución, a fin de asegurar mecanismos y
herramientas que faciliten los mismos y otorguen al cuerpo docente posibilidades reales
y concretas de realización.
El CEIP asume este requerimiento y pretende desarrollar un fuerte proceso de
fortalecimiento de la carrera docente, con un carácter más universalista, a través de una
oferta de formación en servicio que permita la extensión de oportunidades a todo el
cuerpo docente nacional tendiente a equiparar desigualdades en la formación y
profesionalización de los docentes. En este sentido, se proyecta el desarrollo de cursos
dentro del marco de los modelos ya estructurados y evaluados positivamente con
anterioridad (por ejemplo para Tiempo Completo y Contexto Sociocultural Crítico) que
permitan una acreditación igualitaria a los mismos y que atiendan aquellos colectivos
específicos que no han participado de los mismos.
Este criterio deberá considerarse además, como un elemento que facilite el tránsito
horizontal de los docentes formados, habilitando su movilidad por los diversos formatos
escolares existentes.
Esta propuesta se centra en profundizar el abordaje en procesos de actualización
permanente en áreas específicas de innovación, como ser, por ejemplo: el nuevo
currículo (Programa Escolar) y la utilización de la tecnología en el aula, entre otros.
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2.5.- Promover el uso educativo de las tecnologías, alentar las innovaciones y la
inclusión digital.
El uso de las tecnologías permite una innovación tanto en los aprendizajes, como
en la evaluación de los mismos y en el registro de información que utiliza el Consejo
de Educación Inicial y Primaria. En ese sentido el Plan Ceibal, la Evaluación en línea y
el Proyecto GURI (Gestión Unificada de Registros e Información) constituyen un
avance cualitativo en la modernización de la Educación Inicial y Primaria.
Uno de los logros del quinquenio anterior lo constituyó la universalización del plan
CEIBAL y la distribución de una computadora para cada niño, niña y docente, dentro de
una política de igualdad de oportunidades e inclusión digital.
Este acontecimiento marcó una diferenciación (un antes y un después en las prácticas
pedagógicas de la escuela) y una revolución (y transformación) en la concepción del
proceso de aprender, del proceso de enseñar, así como de las aulas y escuelas y las
familias.
Para el presente quinquenio se propone continuar y profundizar en el desafío de la
innovación, la creatividad y el mejoramiento de las propias prácticas educativas, como
factores dinamizadores y de actualización constante del proceso pedagógico cotidiano.
Para este nuevo escenario tecnológico planteado en los centros educativos, se
promoverá y acentuará la tendencia a la innovación en las propias prácticas educativas,
generando espacios institucionales de interacción y comunicación que favorezcan el
cambio cultural, tan necesario para una adecuada participación de los educandos y los
docentes, en la cultura contemporánea.
La evaluación en línea es un instrumento innovador y profundamente removedor en
tanto habilita un proceso de mejora continua y crítica de las prácticas educativas,
utilizando y potenciando al máximo la situación privilegiada de nuestro país en el que
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la totalidad de los alumnos de enseñanza primaria cuentan con una computadora con
conectividad a internet como recurso individual.
El objetivo fundamental de la información producida es la mejora de la calidad de los
aprendizajes de los alumnos. El carácter formativo de la evaluación ha sido y seguirá
siendo lo que caracteriza el sistema uruguayo de evaluación de aprendizajes. La
información que se obtenga será utilizada para generar espacios de reflexión que
posibiliten planificar informadamente acciones de intervención temprana para mejorar
situaciones de logros descendidos, compartiendo, apoyando y fortaleciendo aquellas
que sean detectadas como positivas.
Las escuelas e inspecciones poseen experiencia de gestión a la vez que se consolidan
fuertemente como el lugar de producción de información institucional. Los cambios
contemporáneos producidos en las metodologías e instrumentos de uso requieren y
obligan a la actualización constante de los mecanismos de gestión.
El país ingresa paulatinamente en un nuevo orden global, configurado por el gobierno
electrónico y la transferencia de datos a nivel interinstitucional. La modernización de la
gestión escolar e institucional se orienta en su conjunto a la incorporación y al
desarrollo de tecnologías que faciliten el flujo de datos entre las unidades del
organismo, al tiempo que permiten actualizar las fuentes de información para una
adecuada toma de decisiones. Por ello, se propone generalizar en el quinquenio el
sistema de Gestión Unificada de Registros e Información (G.U.R.I), como mecanismo
de modernización administrativa y organizacional. De esta forma, se tiende a satisfacer
los objetivos de fortalecer la gestión institucional, modernizar la administración de la
educación a través de la digitalización de procesos y con ello fomentar la participación
institucional en la generación de iniciativas de mejora para el encuentro de soluciones
más contextualizadas. Se tiende así al encuentro de respuestas más adaptativas e
inclusivas, y a la búsqueda de la adecuación de estas decisiones a los múltiples
problemas emergentes en cada centro y en cada realidad social.
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3. UN MODELO ALTERNATIVO DE EXTENSIÓN HORARIA
Sin descuidar la expansión del modelo de escuelas de Tiempo Completo, esta
Administración apuesta a construir un modelo alternativo que complementando el
Proyecto de Atención Prioritaria en Entornos con Dificultades Estructurales Relativas
(A,PR.EN.D.E.R.), se focalice en los sectores más vulnerables y en escuelas con
capacidad ociosa por baja matrícula.
“Pensar un problema implica la construcción de un territorio nuevo, que no supone una
mudanza física; un nuevo territorio habla de la creación de formas de intercambio
abiertas a la multiplicidad. Pensar lo que adviene implica siempre pensarse, es decir
repensarse”. (Duschatzky, Silvia.2010)
El propósito principal es diseñar e implementar una propuesta educativa potente que
amplíe el tiempo pedagógico para que los niños logren aprendizajes significativos en las
áreas de conocimiento, en los aspectos sociales y culturales.
Del mismo modo, una propuesta más flexible en el tiempo complementario favorece la
asistencia y la retención de los niños en la escuela.
El principal problema no es la ausencia de innovación en las escuelas, sino la presencia
de demasiados proyectos inconexos, episódicos, fragmentados y adornados de forma
superflua que no pueden ser cumplidos en los tiempos actuales.
Frente a la “proyectitis” debemos entre todos crear otros formatos de tiempo extendido
alternativos a las Escuelas de Tiempo Completo.
Se piensa en una escuela con otra vitalidad donde se evite el agotamiento de “más de lo
mismo”, se potencien los saberes de los docentes realizando talleres curriculares
rotativos con los alumnos de todas las clases y se inserten profesores especiales.
Se busca desplazar la escena de la reproducción de prácticas que originan una
permanencia en contra horario estéril. Se trata de lograr encontrar diferentes “puertas de
entrada” al conocimiento de los alumnos y una enseñanza desde el saber que tiene el
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docente y lo hace sentir profesional entusiasta de esa idoneidad adquirida por diferentes
mecanismos de profundización.
Se debe superar la enorme paradoja: por un lado tenemos que darle más tiempo y
espacio diferente a los niños y por otro instarlos a que concurran a las escuelas a
cumplir con los mismos.
Para lograr una escuela con mayor tiempo pedagógico algunos colectivos docentes
presentaron proyectos a partir de los cuales se construyó un formato probable de aplicar
en escuelas con capacidad ociosa en un turno o con poblaciones reducidas.
En todos los proyectos se plantea un tiempo curricular de veinte horas en la mañana y el
tiempo extendido en el horario de la tarde con profesores especiales, profesores de
educación física y segundas lenguas.
Un formato de escuela de tiempo extendido debería contar con un maestro/a director/a
de 40 horas, un maestro/a adscripto/a de 40 horas y tres o cuatro maestros que realizaran
en el contraturno talleres por Áreas de conocimiento: Matemática, Lengua, Social y de
la Naturaleza.
La exigencia de tener “ese eje vertebrador de maestros” no es caprichosa sino que
responde a que la escuela tiene y debe estar en “manos de maestros” que son los que
hacen los espacios y los tiempos educativos dada la formación pedagógica y didáctica
del magisterio nacional.
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Esquema de 1 grupo por grado
Lunes Martes Miércoles Jueves Viernes
Taller A Ciencias Sociales
Taller B Ciencias Naturales
Taller C Lenguaje
Taller D Matemáticas
8 a 12
Carga Horaria grados Hora Lunes Martes Miércoles Jueves Viernes
2 v. por semana Ingles 1 a 3 1 Ingles 4 Ingles 1 Ingles 4 Ingles 1 Ingles 4
3 v. por semana Inglés 4 a 6 2 Ingles 5 Ingles 2 Ingles 5 Ingles 2 Ingles 5
3 Ingles 6 Ingles 3 Ingles 6 Ingles 3 Ingles 6
2 v. por semana T. Lenguaje 4 a 6 1 Taller A 5 Taller C 5 Taller A 5 Taller C 5 Taller A 5
2 v. por semana T. de Matem. 4 a 6 2 Taller A 6 Taller C 6 Taller A 6 Taller C 6 Taller A 6
3 Taller A 4 Taller C 4 Taller A 4 Taller C 4 Taller A 4
3 v. por semana T.de C. Nat. 4 a 6 1 Taller B 6 Taller D 6 Taller B 6 Taller D 6 Taller B 6
3 v. por semana T.de C. Soc. 4 a 6 2 Taller B 4 Taller D 4 Taller B 4 Taller D 4 Taller B 4
3 Taller B 5 Taller D 5 Taller B 5 Taller D 5 Taller B 5
3 v. por semana E. Física 1 a 3 1 Ed. Física 1 Ed. Física 6 Ed. Física 1 Ed. Física 6 Ed. Física 1
2 v. por semana E. Física 4 a 6 2 Ed. Física 2 Ed. Física 4 Ed. Física 2 Ed. Física 4 Ed. Física 2
3 Ed. Física 3 Ed. Física 5 Ed. Física 3 Ed. Física 5 Ed. Física 3
3 v. por semana T. Lenguaje 1 a 3 1 Taller C 2 Taller A 2 Taller C 2 Taller A 2 Taller C 2
3 v. por semana T. de Matem. 1 a 3 2 Taller C 3 Taller A 3 Taller C 3 Taller A 3 Taller C 3
3 Taller C 1 Taller A 1 Taller C 1 Taller A 1 Taller C 1
2 v. por semana T. C. Nat 1 a 3 1 Taller D 3 Taller B 3 Taller D 3 Taller B 3 Taller D 3
2 v. por semana T.de C. Soc. 1 a 3 2 Taller D 1 Taller B 1 Taller D 1 Taller B 1 Taller D 1
3 Taller D 2 Taller B 2 Taller D 2 Taller B 2 Taller D 2
Recursos Humanos
1 Profesor de Ingles 15 horas
1 Profesor de E. Física 15 horas
4 Maestros talleristas ext. 20 horas
1 Director ext. 20 horas
6 Maestros regulares 20 horas
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II. LÍNEAS ESTRATÉGICAS
1. IMPULSO A LA SUPERACIÓN DE LA CALIDAD EDUCATIVA
SUSTANCIAL CONTRIBUYENDO A ELEVAR LOS ACTUALES NIVELES
DE COBERTURA, RETENCIÓN Y EGRESO.
El tiempo pedagógico constituye un factor decisivo en las prácticas de enseñanza y de
aprendizaje, en el currículo y por ende en la organización escolar, en todos los actores
institucionales: niños, familias y docentes. Aumentar y asegurar el tiempo pedagógico
entendido como una condición necesaria para garantizar la educación como derecho
humano fundamental, es una estrategia básica de esta Administración Educativa.
El tiempo cronológico-objetivo debe traducirse en la planificación de tiempos
flexibles, móviles (subjetivos), para generar procesos de aprendizaje de calidad para
todos los alumnos.
1.1.- Escuelas de Tiempo Completo
“Las escuelas de tiempo completo o integral, en las que los alumnos tienen posibilidad
de recibir una atención educativa a lo largo de la mañana y de la tarde, ofrecen
mayores posibilidades de aprendizaje. Si a ello se une la dedicación a cada escuela de
su equipo de profesores, las ventajas educativas y profesionales parecen evidentes. Sin
embargo organizar las escuelas con un solo turno de alumnos y profesores supone un
coste elevado que exige un dilatado proceso temporal para su implantación
generalizada”.
En este sentido se planifica incrementar la oferta de Tiempo Completo a través de la
creación de nuevas escuelas y transformación de otras, duplicando en el periodo 2011-
15 las existentes en el 2010. En el primer caso, creación de escuelas, se seleccionarán
zonas de crecimiento poblacional a consecuencia de la movilidad demográfica. En el
segundo caso transformación de escuelas comunes a escuelas de tiempo completo, se
seleccionarán escuelas con condiciones edilicias y de matrícula adecuada.
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